El problemático encaje de los registros de grupos de interés en el modelo español de grupos de interés

El problemático encaje de los registros de grupos de interés en el modelo español de grupos de interés

El progreso de las normas sociales en materia de transparencia parece imparable. Desde por lo menos los años 90 a nivel europeo y mundial avanzan las ideas que proclaman el final de los procesos políticos centrados exclusivamente en el Estado y anticipan la era de la gobernanza, frecuentemente calificada como gobernanza multinivel, gobernanza en red o buena gobernanza. Este modelo invita al Estado a reconocer la creciente complejidad de la toma de decisiones en sociedades democráticas y a abandonar su papel de único garante del interés general para convertirse en un coproductor de bienes y servicios públicos como primus inter pares entre los demás actores de la sociedad y del mercado. Estos procesos se acompañan de una fuerte apertura formal del proceso político con invitaciones a presentar datos y aportar contrargumentos a las declaraciones de intenciones de las instituciones en forma de libros blancos.

Esta descripción está fuertemente inspirada en los procesos de establecimiento de la agenda de la Comisión Europea y algunas instituciones supranacionales y resulta in duda exagerada respecto a sus Estados miembros que mantienen un nivel de legitimidad mayor ante sus ciudadanías. Aunque ningún Estado acepte un papel de primus inter pares en la toma de decisiones sí que estamos viendo una importación de estas técnicas e instrumentos de gobierno bajo la justificación de las buenas prácticas administrativas, la participación ciudadana y la transparencia. Además de ser propias de la administración europea estas herramientas son típicas de los sistemas pluralistas de intermediación de intereses como el Reino Unido o Estados Unidos.

Entre nosotros se han ido aplicando las herramientas participativas primero de modo experimental a nivel local como resultado del giro participativo de los años 2000 y posteriormente iniciativas en favor de la transparencia desde los años 2010 como parte de las iniciativas regeneradoras de la democracia. En lo relativo a la regulación de los lobbies el presidente Rajoy la vinculó directamente con la lucha contra la corrupción y aunque el gobierno central aún no ha adoptado medidas en este sentido el Congreso de los Diputados está estudiando la medida. Además, ya han creado registros de grupos de interés la CNMC, varias CCAA (Cataluña, Aragón, Asturias y se encuentra en trámites en la Comunidad Valenciana) y el Ayuntamiento de Madrid entre otros. Casi todas estas iniciativas se proponen como forma de promover la lucha contra la corrupción.

Esta proliferación de mecanismos de registro de lobbies está suscitando una cierta atención en foros especializados, pero generan poco debate entre la opinión pública. Si bien puede comprenderse que los actores políticos y la opinión pública entiendan que una mayor transparencia de la actividad de los grupos de interés sólo puede tener efectos beneficiosos, creo que es necesario preguntarse por los efectos de dichas medidas una vez importadas al sistema político y a la administración españoles. Más allá de un debate teórico – normativo sobre la coherencia de aplicar herramientas pluralistas en un sistema semi-corporatista como el español o sobre su gestión concreta – ¿a cargo del ejecutivo, el legislativo o una agencia independiente?, hay que plantear un debate sobre el coste de oportunidad político y el efectivo funcionamiento de estos registros en un entorno fragmentado.

En primer lugar, aunque fuera cierto que la transparencia no puede tener efectos negativos, la adopción de dichas normas tiene un claro coste de oportunidad político: se pierde la oportunidad de adoptar otra solución. En este sentido se podría argumentar que más que un aumento de la transparencia es necesario fomentar un entorno más pluralista sosteniendo la acción de una sociedad civil más diversa para que distintos tipos de intereses tengan oportunidad de acceder al proceso político. Al hablar de soluciones resulta evidente que apenas se ha planteado un debate público de calado sobre los problemas que pretenden solucionar estos registros. De alguna manera resulta evidente que se entiende que los contactos entre grupos de interés, actores políticos y administraciones públicas puede dar lugar a fenómenos de corrupción tales como la captura regulatoria, el trato de favor o delitos electorales. Sin embargo, los propios profesionales del lobby – que son mayoritariamente favorables a la regulación de su profesión – rechazan que este sea el motivo que justifique estas medidas y argumentan que en España son muy escasos los casos de colusión entre un grupo de interés y el poder político.

Más allá de la asociación de problemas y soluciones, también existe un cierto escepticismo sobre la eficacia de las medidas de transparencia. Por una parte, algunos piensan que estos mecanismos proporcionan poca información, puesto que los grupos sólo declaran su interés en hablar con el responsable público. En este sentido estos autores argumentan que sería necesario optar más bien por registros mucho más exhaustivos del impacto legislativo que permitan trazar la incidencia de distintos grupos sobre la decisión. Por otro lado, otros piensan que las medidas de transparencia trasladan la responsabilidad sobre el control de la legitimidad de las interacciones entre sector público y privado desde la propia administración hacia la opinión pública. En efecto, los registros que contribuyen a refrenar las malas prácticas son aquellos en los que numerosos activistas y periodistas escrutan las reuniones entre grupos y actores políticos para señalar la existencia de casos sospechosos. Pero este tipo de control externalizado se apoya sobre la existencia previa de un entorno pluralista, uno en el que los propios grupos son tan numerosos y diversos que consiguen controlarse entre sí y en el que el control por sus pares y la opinión pública son incentivos suficientes para internalizar los códigos de buena conducta que acompañan a los registros (veáse a modo de ejemplo la ley aragonesa).

A la tradicional y aun presente debilidad de la sociedad civil y el sector asociativo en España – a pesar del valioso trabajo de los activistas de la transparencia ayudados por herramientas de big data – hay que sumar la fragmentación ya referida de los registros. En este blog se pueden expresar colegas mucho más cualificados sobre la idoneidad o competencia de las CCAA y Ayuntamientos para regular los grupos de interés, pero se trata aquí de tener en cuenta el efecto sobre la capacidad de control por la opinión pública: un entorno más fragmentado puede inducir a que el ya de por sí débil entorno de control tenga que multiplicar sus esfuerzos teniendo que comprobar en diferentes registros heterogéneos la actividad de un determinado grupo o sector. Sin discutir la especificidad de los tipos de intereses en cada comunidad o gran ayuntamiento, los principales usuarios de estos registros son organizaciones nacionales e internacionales del sector servicios cuyas demandas son similares ante cada nivel administrativo. Si la transparencia funciona por la presencia constante del escrutinio de la opinión pública, la fragmentación territorial de esta opinión puede reducir la posibilidad de detectar malas prácticas.

No se trata aquí de argumentar en favor de una medida centralizadora que anule la capacidad de actuación de CCAA y Ayuntamientos en esta medida, toda vez que nos parece que estos registros no son la medida más eficaz para equilibrar la balanza de la influencia entre intereses. Pero si poderes públicos y actores políticos consideran que la transparencia y el control social son efectivamente las mejores recetas entonces sí cabe recomendarles que tengan en cuenta la necesidad de facilitar la tarea de los actores que controlan estas bases de datos. En este sentido se podría tender hacia una cierta homogeneización a través de un registro único al que a su vez puedan acceder todas las administraciones que quieran actuar en esta materia, que proporcione datos en formato accesible y que se puedan transponer directamente a softwares de análisis y esté controlado por un actor neutral reconocido por todos los interesados – tal y como el Consejo de la Transparencia – podría ser un foro que generase los incentivos negativos y positivos que necesitan los actores para interiorizar las normas deontológicas y de transparencia que están promoviendo los legisladores.

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