La negociación colectiva en las Administraciones Públicas en tiempos de crisis

La negociación colectiva en las Administraciones Públicas en tiempos de crisis

 Las prácticas de la Comunidad de Madrid restrictivas de la negociación colectiva a examen ante el Tribunal Constitucional

1. El reconocimiento del derecho a la negociación colectiva en el ámbito de las Administraciones Públicas en nuestro país, encontró reconocimiento pleno, tras un largo y no siempre fácil camino, en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (sustituida por el hoy vigente Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público-en adelante EBEP-). Las dificultades para su reconocimiento y puesta en marcha, sin embargo, quedaron inmediatamente empequeñecidas con la súbita aparición en escena de una crisis financiera que golpearía los cimientos de nuestra economía y afectaría de manera inmediata y sustancial a las cuentas públicas y, por tanto, a las expectativas y acuerdos generados al calor y para el desarrollo de una recientemente estrenada negociación colectiva en las Administraciones Públicas.

De hecho, las primeras medidas adoptadas por los distintos gobiernos, además de los drásticos recortes económicos en la mayoría de los servicios públicos, se refirieron a la suspensión, reducción o eliminación de derechos y condiciones de trabajo de los servidores públicos, unas reconocidas legalmente y otras, y es lo que aquí interesa, reconocidas en pactos, acuerdos o convenios colectivos suscritos por sindicatos y las respectivas administraciones. Tales prácticas, por su intensidad y extensión por las diversas administraciones –y también en el tiempo- suscitaron inmediatamente serias dudas de constitucionalidad, por la posibilidad de incurrir en eventuales vulneraciones del derecho a la negociación colectiva y, de modo directo, la libertad sindical, entre otros derechos constitucionales.

2. En efecto, nuestra Constitución y la normativa legal reconocen la fuerza vinculante de la negociación colectiva laboral (art. 37 CE y 82.3 ET; también el ámbito de las Administraciones Publicas, ex 32.2. EBEP) así como la de la negociación de los funcionarios públicos (art. 38.10 EBEP). Además, el derecho a la negociación –y su eficacia- forma parte integrante del Derecho de Libertad Sindical reconocido en el art. 28.1 CE. Sin embargo, no es preciso profundizar en la idea, ningún derecho constitucional tiene el carácter de absoluto, lo que incluye la posibilidad de establecer ciertos límites o condicionamientos a la fuerza vinculante de lo pactado en la negociación colectiva. Así sucede en nuestro ordenamiento: de un lado, establece el principio general de que lo pactado colectivamente ha de atenerse tanto a la legalidad vigente como a la sobrevenida durante la vigencia de lo pactado, lo cual no es sino una manifestación de la superioridad jerarquía de la ley sobre la negociación colectiva; de otro lado, se prevé que lo pactado en la negociación colectiva puede eventualmente ser objeto de inaplicación, modificación o suspensión por concurrir razones de orden superior que así lo justifiquen y con los límites y garantías adecuadas.

Tales limitaciones o restricciones genéricas a la eficacia vinculante de lo negociado encuentran también su proyección en el ámbito de la negociación colectiva de las Administraciones Públicas, aunque con características propias y mayor intensidad, al concurrir otros intereses superiores como la función institucional de la Administración, la salvaguarda de la eficacia de las Administración y la regularidad de los servicios públicos, o por las exigencias de las normas de carácter económico y presupuestario desarrolladas los últimos años para hacer frente a las consecuencias de la citada crisis económica.  Dichas restricciones a la negociación colectiva se han traducido, de un lado, en la promulgación de un conjunto de disposiciones legales que han supuesto la modificación, reducción o eliminación directa de derechos reconocidos a los empleados públicos en los correspondientes Convenios Colectivos, Acuerdo o Pactos Colectivos; y, de otro lado, en la ampliación sustancial y la utilización profusa de los procedimientos de suspensión o modificación de la negociación colectiva en las Administraciones Publicas.

A este respecto, las reformas legales de los últimos años han generalizado la fórmula que habilita a la Administración para la inaplicación de lo acordado por causas justificadas (“Se garantiza el cumplimiento de los –Convenios Colectivos- Pactos y Acuerdos, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos y Acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público. En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar a las organizaciones sindicales de las causas de la suspensión o modificación” Art. 32.2 y 38.10 EBEP). Paralelamente se ha producido una ampliación las causas que pueden justificar la suspensión o modificación por parte de la Administración de lo acordado (“A los efectos de los previsto en este apartado, se entenderá, entre otras, que concurre causa grave de interés público derivada de la alteración sustancial de las circunstancias económicas cuando las Administraciones Públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las cuentas públicas o de carácter económico financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la corrección del déficit público”). Es lo que se ha descrito por la doctrina autorizada como el reconocimiento de manera expresa por la ley de un ius variandi por razones superiores de interés general (SANCHEZ MORÓN).

3. En este contexto económico y en aplicación de las reglas constitucionales y legales descritas, ha proliferado las normas que han eliminado derechos de los empleados públicos y decisiones de diversas administraciones acordando la suspensión temporal de su aplicación, lo que de facto y por su dimensión personal, material y temporal ha supuesto una severa limitación del derecho a la negociación colectiva y su eficacia y fuerza vinculante consagrado en los artículos 37.1 y 28.1 CE. En otros casos, sin embargo, resulta más evidente la posible existencia de vulneraciones claras de estos derechos.

Este es el caso de la Comunidad de Madrid, cuyas prácticas restrictivas de lo negociación no se han desarrollado mediante ninguna de las técnicas y procedimientos mencionados, sino que ha optado por una llamativa vía intermedia: la suspensión de las condiciones de trabajo de los empleados públicos mediante Ley, en concreto, mediante la Ley anual de Presupuestos. En efecto, desde la Ley 7/2012 hasta la Ley 9/2018 actualmente vigente, la Comunidad de Madrid ha desarrollado un agresivo y extenso programa de suspensión de derechos reconocidos en la negociación colectiva de los empleados del sector público autonómico, al amparo –como indican expresamente las propias disposiciones autonómicas- de las previsiones de los arts. 32 .2 y 38.10 EBEP. Las impugnaciones judiciales de éstas prácticas, han sido rechazadas de plano –y de forma acrítica-  por los tribunales ordinarios argumentando la conocida doctrina del Tribunal Constitucional según la cual la vigencia de un Convenio, pacto o acuerdo colectivo no puede oponerse jurídicamente al ejercicio de la potestad legislativa y reglamentaria, pues es el Convenio Colectivo el que debe someterse a las leyes y normas de mayor rango jerárquico y no al revés, porque así lo impone el principio de jerarquía normativa, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida (SSTC 177/1988, de 10 de octubre, FJ 4; STC 210/1990, de 20 de diciembre, FFJJ 2 y 3; ATC 101/2011, ATC 104/2011 y ATC 85/2011).

Sin embargo, el análisis sobre la constitucionalidad de las prácticas desarrolladas por la Comunidad de Madrid no debería situarse en el marco del principio de jerarquía normativa y el conflicto ley-convenio sino, más bien, en el marco del eventual incumplimiento de la normativa estatal de carácter básico por parte de las disposiciones legales de la Comunidades Autónoma, esto es, un conflicto entre ley estatal-ley autonómica. Este es precisamente el marco teórico y jurídico que ha presidido el Recurso de Inconstitucionalidad 1327-2019, promovido por el Grupo Parlamentario Confederal Unidos Podemos-En comú podem-En Marea contra diversos preceptos de la Ley 9/2018 de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para 2019 que, superada la fase de admisión a trámite, se encuentra pendiente de resolución definitiva.

En efecto, el principal reproche que se le debe hacer a la suspensión de derechos reconocidos por la negociación mediante las distintas Leyes de Presupuestos de la Comunidad de Madrid es el absoluto desprecio por el cumplimiento de los requisitos materiales y formales exigidos por la normativa estatal (arts. 34.2 y 38.10 EBEP) para que dichas suspensiones fuesen válidas. A saber: a) Desde el punto de vista material, la concurrencia –y acreditación- de causas de grave interés público derivadas de una alteración sustancial de las circunstancias económicas y su aplicación en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público; b) Desde el punto de vista formal, que la modificación o suspensión de lo pactado se adopten por los órganos de gobierno de la Administración y se informe a las organizaciones sindicales de las causas de la suspensión o modificación. Si las primeras exigencias son relevantes, pues su acreditación –que brilla por su ausencia en las últimas Leyes de Presupuestos de la Comunidad de Madrid- justifica la decisión, las segundas no lo son menos, pues la comunicación a los interesados –empleados y sindicatos- y, particularmente, su adopción mediante acuerdo del correspondiente órgano de gobierno, constituyen las garantías que permiten el control jurisdiccional de dichas decisiones.

Nos encontramos, por tanto, ante un conflicto entre la normativa básica de carácter estatal prevista para proceder a la suspensión de Convenios, Pactos y Acuerdos por la Administración, y las disposiciones de la Comunidad Autónoma de Madrid a través de las cuales se suspenden diversos Pactos, Acuerdo y Convenios Colectivos. Y a este respecto, de acuerdo con el marco competencial establecido en los art. 149.1, 7º, 13º y 18º CE, la regulación de las condiciones básicas del estatuto del personal laboral y del personal funcionario -entre cuyo contenido se encuentran los procedimientos de suspensión de los derechos reconocidos en la negociación colectiva-, es competencia exclusiva del Estado y la normativa básica promulgada en ejercicio de tales competencias –en este caso los artículos 32.2. y 38.10 EBEP- resulta de obligado cumplimiento para la Comunidad Autónoma. Y su incumplimiento constituye lo que el Tribunal Constitucional ha calificado como una inconstitucionalidad mediata o indirecta, esto es, aquellos supuestos en “los que la norma autonómica no vulnera directamente la Constitución, sino que lo hace de manera secundaria o derivada, por infringir una norma de rango infraconstitucional dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias (entre otras, STC 102/2016, de 25 de mayo, FJ 1).

En efecto, las disposiciones contenidas en la ley 9/2018 de la Comunidad de Madrid, que imponen una suspensión de carácter general para la materia de acción social, y otros aspectos retributivos previstos en la negociación colectiva de todo el ámbito de su Sector Público suponen, desde el punto de vista de los recurrentes,  una vulneración manifiesta de la normativa competencia estatal de carácter básico en materia de procedimiento de inaplicación de la negociación colectiva en el empleo público, mediante un cauce –la promulgación de una ley- cómodo, expeditivo e inmune a los controles ordinarios y el sistema de controles y garantías previstos en la norma estatal.  Tales prácticas, además, de implicar una inconstitucionalidad mediata por desconocimiento de las normas básicas promulgadas en el ejercicio de competencias estatales en la materia, suponen, por relación, la vulneración de otros derechos fundamentales, en particular la libertad sindical en su vertiente funcional del derecho a la negociación colectiva y la tutela judicial efectiva, aspectos todos ellos que se desarrollan con detalle en el cuerpo del recurso y cuya calificación corresponde, en definitiva, al propio Tribunal Constitucional.

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