Estado de alarma y distribución territorial del poder

Estado de alarma y distribución territorial del poder

Se acaba de dictar, hace tres días, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta declaración de alarma afecta al conjunto del Estado, que pasa a encontrarse en una situación constitucional extraordinaria. A ella se dedica este  texto.

Las constituciones de los Estados de Derecho suelen prever situaciones de emergencia o cualificadamente extraordinarias en las que se altera el orden constitucional ordinario. Las diferencias entre los distintos países -y en esto cuenta mucho la antigüedad de la correspondiente Constitución- tienen que ver con los supuestos que pueden desencadenar la situación de emergencia; con los ámbitos de funcionamiento del Estado en los que se producen alteraciones, en situación de emergencia; y con las posibles afecciones a los ciudadanos, incluidas las posibles restricciones a sus derechos fundamentales.

En efecto, las situaciones de emergencia pueden estar más o menos vinculadas a: la defensa frente a una agresión exterior, la violencia o desorden público en el interior, o la irrupción de catástrofes naturales. Y tales circunstancias pueden ser apreciadas o declaradas por el gobierno o por el parlamento, según los casos y países. En segundo lugar, el funcionamiento ordinario del Estado puede quedar más o menos afectado, en tres órdenes distintos: en la articulación de poderes entre el gobierno y el parlamento; en la distribución territorial del poder; y en la intervención de las fuerzas armadas. Y por último, la afección a los ciudadanos se mide en la mayor o menor facilidad constitucional con la que el gobierno (o el parlamento) pueden imponer deberes y sacrificios no indemnizables a las personas, o imponer restricciones en el normal disfrute de sus derechos de libertad.

Me propongo abordar todas estas cuestiones, pero poco a poco. En esta primera entrada me voy a centrar sólo en la alteración de la distribución territorial del poder. De una simple lectura del art. 116 CE resulta claro que la regulación constitucional expresa sobre el estado de alarma  se centra en la articulación de los poderes del Gobierno y de las Cortes. De hecho, el art. 116 se encuentra en el Título V de la Constitución (“De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”). A la dimensión territorial del estado de alarma sólo se refiere expresamente el art. 116.2 CE cuando dice que “el decreto [de declaración del estado de alarma] determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”.

Alguna precisión más contiene el art. 9.1 de la Ley orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, cuando establece que “(…) todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas de la autoridad competente (…)”. Esta regulación legal está dictada en un momento constitucional muy inicial, por lo que aún incluye muy pocas de las precisiones que luego se han hecho comunes en la configuración definitiva del Estado autonómico. Además, su perspectiva regulatoria es más bien la del orden público (de ahí su mención insistente a la “autoridad” y los “agentes de la autoridad”) y no la de una situación de emergencia sanitaria, como la presente.

Por otro lado, en el único precedente de estado de alarma que hemos tenido hasta hoy, derivado de una huelga descontrolada de controladores aéreos (Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre) el Tribunal Constitucional se limitó a enjuiciar la impugnabilidad del decreto de alarma mediante recurso de amparo, y a través de ello la articulación de poderes entre el Gobierno y Las Cortes Generales (ATC 7/2012). Pero en nada se consideraba la dimensión territorial del estado de alarma. Por último, y dada la poca relevancia que a priori presentan los estados de emergencia, en la doctrina apenas sin contamos con algunos trabajos (de los años ochenta) de mi compañero Pedro Cruz Villalón.

En consecuencia, abordar la dimensión territorial del estado de alarma es, en este momento, una tarea eminentemente creativa, aunque no libre. Consiste en proyectar sobre el art. 116 CE la doctrina constitucional general y ciertos consensos contemporáneos y también generales sobre el funcionamiento del Estado autonómico.

Que el Real Decreto 463/2020 afecta a los poderes territoriales de España es una obviedad. De hecho, ya algunas Comunidades Autónomas han manifestado algunas reservas o discrepancias, por lo que consideran una recentralización del Estado. En términos comparados, las situaciones de emergencia afectan naturalmente a la organización territorial del Estado, sobre todo si el Estado es federal. De ello es buena prueba el actual art. 35.2 de la Constitución alemana. La cuestión es entonces cómo articular la distribución territorial del poder, cuando la declaración de alarma activa un orden constitucional extraordinario.

El estado de alarma, aunque lo declara el Gobierno de España, no implica la centralización de todo el poder público en el propio Gobierno (o en general, en el Estado). Ni tampoco la exclusión de las Comunidades Autónomas y los entes locales en la lucha contra el peligro emergente. El poder público en situación de alarma se ejerce a través de la Constitución, no al margen de ella. Así lo recuerda expresamente el art. 1.4 de la Ley orgánica 4/1981, cuando dice que “la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes del Estado”. En este sentido, los títulos competenciales autonómicos y locales no quedan directamente alterados por la situación de alarma, si bien el ejercicio ordinario de esas competencias queda parcialmente afectado. De tres formas. Primero, la declaración de alarma activa una competencia durmiente del Estado: “el gobierno del país en situación de alarma”. En segundo lugar, la declaración del estado de alarma también activa un nuevo fin, objetivo o principio constitucional (la superación de la situación de emergencia) que dirige el ejercicio de las competencias ordinarias de todas las entidades territoriales. Por último, la articulación de la competencia extraordinaria del Estado y las competencias ordinarias de las Comunidades Autónomas y las entidades locales se articula a través del principio de prevalencia. Veamos.

En primer lugar, el art. 116.1 CE contiene una competencia extraordinaria, latente y muy cualificada del Estado, competencia que he denominado como “el gobierno del país en situación de alarma”. Es una competencia no enunciada en el art. 149.1 CE, pero no por ello menos legítima. Pues es ya una doctrina constitucional muy consolidada la que declara que toda reserva de ley orgánica (como la del art. 116.1 CE) es no sólo una regla de mayorías parlamentarias, sino también una atribución competencial a favor del Estado. Ahora bien, tratándose de una competencia derivada de la Constitución (art. 116 CE), esa competencia estatal debe ejercerse de la forma más compatible posible con la distribución ordinaria del poder en la Constitución y los Estatutos de Autonomía. En este sentido, la competencia estatal para “gobernar el país en situación de alarma” ni impide el ejercicio de las competencias autonómicas (en especial, las sanitarias y de orden público), ni deroga las correspondientes leyes autonómicas. Esto es, durante el estado de alarma ex art. 116 CE, el Estado puede adoptar cualquier decisión, en cualquier materia, si bien con el límite temporal de los 15 días y con los límites sustantivos de la Ley orgánica 4/1981. Pero una decisión estatal en tiempo de alarma no deroga ni revoca ninguna decisión autonómica o local. Simplemente, suspende la eficacia de cualquier ley, disposición general o resolución, contrato o convenio que la contradiga. Por eso mismo, el simple apoderamiento que el Real Decreto de alarma pueda hacer a favor de cualquier ministerio no supone por sí la pérdida de vigencia o eficacia de ningún acto jurídico autonómico o local. Esto es, las normas y actos en vigor al tiempo de declararse la alarma seguirán siendo eficaces mientras que el correspondiente ministerio no dicte una decisión incompatible, y sólo en la medida en que esa decisión sea efectivamente incompatible. Por eso mismo, todo aquello que no sea objeto de decisión expresa por una autoridad ministerial, aún puede ser objeto de regulación o decisión por la autoridad autonómica o local competente, si bien en el ejercicio de esa competencia ordinaria toda autoridad territorial ha de actuar conforme al nuevo telos constitucional de emergencia al que en seguida me refiero.

En efecto, y en segundo lugar, la superación de la situación de emergencia –la que se declara a través del estado de alarma-  es un objetivo, principio o fin constitucional principal inducible del propio art. 116 CE. Como tal principio constitucional, vincula a todos los poderes públicos. Por tanto, aunque la alarma la declara el Gobierno, la superación de la situación de emergencia incumbe a todos los poderes territoriales, a las Comunidades Autónomas, provincias, territorios históricos, islas y municipios. Esto es, al margen de las concretas medidas vinculantes adoptadas por el Gobierno, todos los poderes públicos han de ejercer sus competencias ordinarias teniendo en cuenta la situación de alarma legítimamente declarada por el Gobierno ex art. 116 CE. Así, igual que la sostenibilidad financiera del art. 135 CE es, a decir del Tribunal Constitucional, un principio constitucional que no se limita a apoderar al Estado, sino que dirige a todos los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias (STC 41/2016, FJ 3), así también la declaración de alarma activa un principio constitucional (la superación de la situación de emergencia) que dirige el ejercicio ordinario de las competencias de todos los poderes públicos territoriales.

Y ya por último, la activación de la competencia estatal extraordinaria, derivada del art. 116 CE, puede dar lugar a decisiones que concurran con otras legítimamente adoptadas, antes o después del estado de alarma, por las Comunidades Autónomas o las entidades locales. Esto está muy claro en relación con las medidas sanitarias, pero también con las referidas a transportes intracomunitarios y urbanos, o a la seguridad ciudadana. Dado que el estado de alarma no altera la distribución competencial, sino que simplemente activa una competencia latente del Estado, no se puede hablar aquí de hipotéticos conflictos competenciales, sino de dos o más competencias legítimas que, cuando dan lugar a decisiones incompatibles, se articulan mediante el principio constitucional de prevalencia, expresamente mencionado en el art. 149.3 CE, y que la doctrina académica había dejado limitado a, precisamente, los supuestos de concurrencia competencial. De esta forma, bajo el estado de alarma cada Comunidad Autónoma, provincia, territorio histórico, isla, municipio o comarca puede seguir ejerciendo sus competencias ordinarias, aunque ahora ponderando necesariamente el nuevo fin constitucional de superación de la situación de emergencia (art. 116 CE). Aunque cualquiera de esas decisiones, de cualquier entidad territorial y con cualquier forma (ley, reglamento, instrucción, resolución administrativa), y tanto anterior como posterior a la declaración del estado de alarma, queda ipso facto en suspenso, cuando sea contraria a cualquier medida o decisión concreta acordada por el Gobierno.

Esta entrada ha sido publicada de forma simultánea en el Blog de la Facultad de Derecho de la UAM  y en el Blog del IDL-UAM

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