Historia constitucional útil

Historia constitucional útil

Hace ya algunos años, debatiendo posibles fórmulas de acomodo constitucional del País Vasco en España, Miguel Herrero utilizó la expresión “constitucionalismo útil”. Se refería con ello a la posibilidad de interpretar la Constitución española en un sentido flexible que permitiera, a través de la disposición adicional primera, negociar buena parte de las propuestas nacionalistas vascas.

“Constitucionalismo útil” no deja de sonar un tanto a pleonasmo, pues todo constitucionalismo debería, en principio, ser útil. Pero si el constitucionalismo ha de ser intrínsecamente útil, no menos debe serlo su historia. Es evidente que España se encuentra en una encrucijada constitucional, un momento histórico en el que habrá que tomar decisiones que afecten de lleno al edificio diseñado en 1978. Si había varios aspectos que venían demandando mantenimiento (sucesión dinástica, reflejo constitucional de nuestra pertenencia a la Unión Europea, actualización de derechos, entre otros), donde la prueba de estrés muestra más carencias es, sin duda, en la estructura territorial del Estado. Son asuntos que deberá resolver la política (si es que esta llega por fin y deja que la justicia se ocupe de lo que le es propio), pero desde la historia constitucional puede ofrecerse información interesante y contribuir a un debate necesariamente colectivo sobre la dirección que convenga tomar en la presente encrucijada. La historia constitucional puede ser, en efecto, útil.

Mirar el constitucionalismo histórico desde la constitución de 1978, como sugiere Marta Lorente en una entrada anterior de este blog, es un ejercicio que contribuye a entender mejor nuestra propia situación. Esto es especialmente cierto en el asunto territorial que es hoy eje de nuestra encrucijada, y que está presente en nuestro constitucionalismo desde sus orígenes. Entre 1812 y 1824 lo estuvo en el escenario de una disolución imperial que trató de contenerse precisamente por la vía de constitucionalizar una nación imperial; a partir de 1837 lo estuvo en el escenario de una integración de los territorios forales, que ya no vino por vía constitucional sino administrativa; a partir de 1868 las provincias coloniales restantes a la nación imperial en el Caribe y el mar de China reabrieron la cuestión procurando una solución constitucional, que se retardó lo suficiente como para buscar otra emancipatoria; en torno a 1898, finalmente, se abrió una cuestión territorial que desde entonces tiene que ver con la existencia de identidades nacionales encontradas en el mismo Estado español.

Es posible sintetizar lo anterior señalando que la cuestión de cómo compaginar constitucionalmente la nación española con complejas identidades territoriales tuvo primero que ver con un proceso de disolución imperial, luego con otro de integración estatal y finalmente, en esas seguimos, con otro de transformación de identidades territoriales en identidades nacionales. Durante el primero, que se tomó noventa años, desde 1808 hasta 1898, las cuestiones de nacionalidad en América y Asia surgieron como efecto (y no causa) de ese mismo proceso. Dicho de otro modo, la incapacidad metropolitana para gestionar el reacomodo constitucional de la parte colonial fue la que motivó la diferenciación nacional y la búsqueda de emancipación. El peso de la relación imperial puede verse mejor por contraste, pues esa misma integración, como administración particularizada, sí fue posible cuando se trató de territorios forales metropolitanos, como las provincias vascas y Navarra. Bastó aquí una mini ley en 1839, con un par de artículos, para dar cobertura más por vía administrativa que constitucional a dicha integración. Ello evitó, como entonces se dijo, que surgiera una “cuestión de nacionalidad”.

Las cuestiones de nacionalidad vinieron una vez que España se había aliviado de imperio, desde finales del siglo XIX, comenzando por Cataluña, donde no había habido proceso de integración foral del territorio. Una parte de las sociedades catalana y vasca (no toda, ni mucho menos) comenzó a vincular identidad con nación y no solamente con territorio y cultura. Fue determinante para la promoción de movimientos políticos que cuestionaban abiertamente la inserción constitucional y estatal en España de Cataluña y, de manera mucho más imprecisa, de lo que se empezó entonces a llamar Euzkadi.

Aunque hubo debate y hasta algún tímido esbozo de descentralización administrativa en Cataluña, el tratamiento constitucional de estas formas de identidad nacional llegó por vez primera con la II República y, de manera mucho más desarrollada y sólida, con la actual constitución de 1978. La mejor demostración histórica de que una solución por la vía de imposición de una sola identidad nacional en España no parece funcionar muy bien, la ofrecería el franquismo.

Tanto el Estado integral en la constitución de la II República como el de las Autonomías en la actual se proyectaron para dar una cabida diferenciada a algunos territorios, no necesariamente a todos, dentro de un régimen de autonomía. Las «nacionalidades y regiones» de nuestro texto fundamental reflejaba esa aproximación, que sin embargo se acabó traduciendo en el famoso «café para todos». Llegó incluso a haber un proyecto realizado en 1977 que recogía aquella solución a la italiana (que, en realidad, era la española de 1931), pero, finalmente, entre 1978 y 1982 se acabó imponiendo una versión del Estado Autonómico que tenía un aspecto más federal, pero que, por su propia definición, no lo era.

En la constitución, sin embargo, sí se marcaron diferencias. Las hubo para acceder a la autonomía, señalando ya claramente al País Vasco, Cataluña y Galicia como posibles autonomías diferenciadas respecto a un resto que, en el momento constituyente, se desconocía. Pero, sobre todo, las hubo respecto del País Vasco y Navarra, que encontraron en la disposición adicional primera fundamento constitucional para marcar distancias. Si el nacionalismo vasco aspiraba durante los debates constituyentes a una suerte de independencia constitucional de Euskadi respecto de España, aun manteniendo su pertenencia al Estado español, el resultado tras la aprobación del Estatuto en 1979 fue el de una vinculación constitucional suigéneris con España. La consecuencia más notable, como es bien sabido, es su confederación fiscal a través de los respectivos Conciertos Económicos.

Respecto de vascos y navarros, por tanto, el resultado constitucional de 1978, complementado con los respectivos estatutos, consolidó un sistema claramente asimétrico. Respecto del resto, si bien en el arranque estatutario hubo notables diferencias, derivadas de la diversa génesis constitucional, la tendencia en la historia reciente, a base de reformas estatutarias y de sentencias del Tribunal Constitucional, ha tendido a la simetría. No es casual que los únicos estatutos no reformados sustancialmente respecto de su relación con el Estado, sean los de Euskadi y Navarra. El primero no lo ha sido nunca y el segundo solo para cuestiones de orden interno (relativas, la mayoría, a la elección del o la presidente) y de relación entre Navarra y la Unión Europea.

Visto con la profundidad de campo que requiere siempre el método historiográfico, la constitución de 1978 entroncó con la de 1931 muy especialmente en el asunto que tratamos. Con ello, dio continuidad al tratamiento constitucional, producido por vez primera en 1931, de las cuestiones derivadas de la identidad territorial transformada en identidad nacional en determinados casos: regiones y nacionalidades, que diría el artículo 2. Pero también, precisamente por ese entronque con 1931, nuestra constitución estableció más bien instrucciones para crear autonomías de regiones y nacionalidades y no un sistema autonómico propiamente dicho. La adopción del principio dispositivo, y la consiguiente dilación constitucional, tuvo la virtud de permitir modular un proceso que se entendía en sí parte de la Transición, pero no preveía el modo de cerrarlo si es que, como fue el caso, inmediatamente se impuso el «café para todos».

Esas costuras han aguantado hasta que el principio dispositivo llegó a su máxima tensión con el principio de soberanía, lo que ocurrió en Cataluña entre la aprobación de su nuevo Estatuto en 2006 y su revisión y rebaja por el Tribunal Constitucional en 2010. La locura constitucional que se ha producido desde entonces, también desde la perspectiva historiográfica, debería advertirnos de la necesidad de la cordura política o, lo que es lo mismo, recordarnos que el constitucionalismo ha de ser siempre útil y servir para vivir mejor, que diría el líder socialista chileno Luis Emilio Recabarren.

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