Un apunte sobre la evolución de la disciplina presupuestaria de la Unión Europea

Un apunte sobre la evolución de la disciplina presupuestaria de la Unión Europea

El Informe del Comité Delors titulado “White Paper on Completion of the Internal Market” (1985)[1] definió la Unión Económica y Monetaria (UEM) como una realidad unitaria cuyas vertientes monetaria y económica deben estar equilibradas entre sí. A pesar de la importancia que el Informe Delors concedió a la existencia de un paralelismo entre la vertiente monetaria y la vertiente económica de la UEM, el Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE) estableció parámetros distintos para el desarrollo de cada una de las dos vertientes. Así, las competencias en materia monetaria se encuentran en manos de las instituciones europeas y el Banco Central Europeo. Por el contrario, las competencias en materia económica y de disciplina presupuestaria quedan en manos de los Estados. El art. 104 C del TUE (actual art. 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea –TFUE-) tan solo fijó los criterios básicos que deben cumplir los Estados miembros para evitar la existencia de déficits excesivos.

De este modo, los mandatos finalmente establecidos en el art. 104 C del TUE para evitar déficits excesivos difirieron sustancialmente de la “coordinación (por la Comunidad) de las políticas presupuestarias” que había sido propugnada por el Informe Delors. El citado Informe entendía la coordinación como una verdadera “transferencia de competencias en materia económica de los Estados miembros a la Comunidad”, tal como sucede en la vertiente monetaria; por el contrario, el art. 104 C del TUE instauró una mera supervisión y coordinación económica y presupuestaria.

Estos mandatos en materia de disciplina presupuestaria han permanecido prácticamente inalterados desde el originario TUE hasta el vigente TFUE, a pesar de la existencia a lo largo de los años de situaciones presupuestarias muy diversas. La inalterabilidad de los mandatos recogidos en el texto del Tratado contrasta con los profundos cambios que ha sufrido la normativa de desarrollo del art. 126 TFUE, en concreto el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en adelante, PEC[2]), y con los cambios en la interpretación llevada a cabo por las instituciones europeas.

Inicialmente, las obligaciones en materia de disciplina presupuestaria recogidas en el Tratado fueron interpretadas de forma más estricta. Sin embargo, con posterioridad, tras los incumplimientos del PEC por Francia y Alemania y la Sentencia del Tribunal de Justicia (Asunto C-27/04, Comisión contra Consejo de 13 de julio de 2004), el PEC originario fue reformado para introducir en 2005 un importante nivel de flexibilidad[3].

Durante la vigencia de lo que podemos considerar un PEC “débil” se desencadenó la crisis financiera y económica. Los elevados niveles de déficit y deuda públicos alcanzados por la mayor parte de los Estados miembros llevaron a la Comisión Europea a aprobar un paquete legislativo que, en palabras de la propia Comisión suponía “el refuerzo más completo de la gobernanza económica en la UE y la zona euro desde la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria”[4], el denominado Six Pack (2011) y el Two Pack (2013).

Algunos de los cambios introducidos fueron, en la vertiente de supervisión del PEC, la creación del semestre europeo, período anual de seis meses (de enero a junio) durante el cual se persigue coordinar las políticas económicas de los Estados miembros y supervisar las decisiones presupuestarias de los Estados antes de que estas sean adoptadas a nivel interno. La introducción del principio de política fiscal prudente, con el que se busca limitar el nivel de gasto de los Estados miembros, tomando en consideración el cumplimiento o incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria a medio plazo. A nivel nacional este principio se ha materializado en la regla de gasto del art. 12 Ley Orgánica 2/2012 Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En la vertiente correctora del PEC, se reforzó el criterio de la deuda pública, cuya aplicación había sido hasta el momento secundaria frente al criterio del déficit, que era el criterio decisivo para la apertura del procedimiento de déficit excesivo. Para reforzar ambas vertientes, además de la reforma de los dos Reglamentos existentes, se aprueba un nuevo Reglamento sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria de la zona del euro. Este Reglamento recoge nuevas sanciones financieras aplicables tanto en la fase de supervisión como en la fase correctora.

En síntesis se puede afirmar que la reforma de los años 2011 y 2013 estableció las bases para una aplicación más estricta de los mandatos europeos de disciplina presupuestaria fijados en el TFUE, pasando de una situación de supervisión de las políticas económicas a una mayor coordinación y transferencia de competencias a las instituciones europeas. Se avanza de este modo, en algún sentido, hacia la “transferencia de competencias en materia económica” que defendía el Informe Delors.

A su vez, el PEC sigue dejando un importante margen de maniobra a la Comisión y, especialmente al Consejo, para la evaluación de la situación presupuestaria y macroeconómica de los diferentes Estados miembros. Esto ha permitido, una vez concluidos la mayor parte de procedimientos de déficit excesivo, una interpretación más flexible de los mandatos del PEC, que permita a los Estados miembros incrementar la inversión pública. Esta flexibilidad se ha introducido a través de la interpretación por las instituciones europeas del texto de los Reglamentos, sin ser necesaria su reforma directa. De este modo, tras los graves desajustes macroeconómicos acontecidos, las instituciones europeas quieren mantener una férrea disciplina presupuestaria solo exceptuada bajo su directa supervisión.

[1] Comisión Europea, Commission White Paper to the European Council on Completion of the Internal Market, COM(85) 310 final, de 14 de junio de 1985, Bruselas.

[2] El PEC se conforma de dos vertientes: una preventiva que pretende reforzar la permanencia de las posiciones presupuestarias y la coordinación de las políticas económicas (originario Reglamento nº 1466/1997) y una correctiva (a través de la cual se persigue acelerar y clarificar el procedimiento de déficit excesivo, originario Reglamento nº 1467/1997).

[3] El Reglamento nº 1055/2005, de 27 de junio de 2005, enmendó el Reglamento nº 1466/97, relativo al reforzamiento de la supervisión de las posiciones presupuestariasy el control de las políticas económicas. Por su parte, el Reglamento número 1056/2005, de 27 de junio, enmendó el Reglamento nº 1476/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.

[4] Comisión Europea Gobernanza económica de la UE: la Comisión presenta un paquete global de medidas legislativas, Press Release, Bruselas, 29 de septiembre de 2010.

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