¿Hay relación entre el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea y el uso de las cuestiones prejudiciales?

¿Hay relación entre el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea y el uso de las cuestiones prejudiciales?

El interés general acerca del incumplimiento del Derecho Europeo por los Estados miembros se resuelve habitualmente con la consulta del ranking de Estados incumplidores que elabora anualmente la Comisión Europea. La Comisión publica estadísticas sobre distintos aspectos del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, desde el número de procedimientos de infracción iniciados y concluidos a la celeridad, o falta de ella, con la que los Estados trasponen las directivas europeas, pasando por las materias que generan un mayor número de incumplimientos. La atención, sin embargo, se detiene habitualmente en comprobar qué Estados ocupan las primeras cuatro o cinco posiciones del ranking de incumplimiento.

Otras cuestiones como las causas del incumplimiento, o su posible relación con otros factores institucionales de la relación entre los ordenamientos jurídicos europeo y estatal reciben menor atención. Dentro del grupo de los factores institucionales, surge la interrogante acerca de si el uso de las cuestiones prejudiciales está relacionado con el grado de cumplimiento del Derecho de la Unión Europea por parte de los Estados miembros. El mecanismo de las cuestiones prejudiciales interpretativas permite a los órganos jurisdiccionales nacionales consultar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE, en adelante) acerca de la interpretación y alcance del Derecho europeo, así como su compatibilidad con disposiciones concretas de los ordenamientos jurídicos nacionales. Si bien el TJUE limita su intervención a aclarar los límites del Derecho de la Unión Europea y no resuelve sobre el fondo de la cuestión litigiosa, el fallo y la argumentación utilizada pasan a formar parte del bloque de legalidad europeo con efectos vinculantes para los Estados miembros.

En consecuencia, cabría esperar que una mayor utilización de este mecanismo de cooperación judicial, cuyo resultado tiene un alcance general para los tres poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), estuviera asociada a un menor nivel de incumplimiento. En definitiva, las cuestiones prejudiciales de interpretación supondrían un medio de detención de las incoherencias entre los ordenamientos nacionales y el europeo, y así poder adaptar aquél a la interpretación que hace el TJUE de este último.

A fin de analizar esta cuestión se ha desarrollado una base de datos a partir de una selección aleatoria de 365 sentencias del TJUE recaídas en cuestiones prejudiciales de interpretación durante los últimos cinco años (noviembre de 2013 y de 2018)[1]. El gráfico 1 muestra la relación existente entre el número de procedimientos judiciales cerrados por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea (eje vertical) y el número de cuestiones prejudiciales dirigidas en cada uno de los Estados miembros (eje horizontal). El eje vertical representa los procedimientos que concluyeron con la condena del Estado infractor. Esta medida de incumplimiento es más acertada para el propósito del análisis que  el número de procedimientos de incumplimiento iniciados por la Comisión porque, si bien presentan un número muy superior, suelen mayoritariamente concluir sin que se abra la fase judicial.

Gráfico 1. Incumplimiento y cuestiones prejudiciales por Estado miembro (2013-2018).

Nota: Elaboración propia a partir de la Base de datos de cuestiones prejudiciales (CIJA-UAM) y base de datos de procedimientos de incumplimiento del Derecho europeo (Comisión Europea. http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_overview/index_en.htm)

De manera contraria a lo esperado, los resultados muestran que la mayor utilización de cuestiones prejudiciales interpretativas no parece estar relacionada con un menor número de procedimientos judiciales por incumplimiento. Ambas magnitudes parecen estar relacionadas positivamente de manera que aquellos Estados que presentan un mayor número de casos de incumplimiento son también aquellos donde los juzgados y tribunales recurren con mayor frecuencia al uso de cuestiones prejudiciales.

Este resultado podría deberse a la existencia de otros factores que influyen simultáneamente y pueden ser la causa común del comportamiento de ambas magnitudes. En este sentido, la concurrencia que se produce en algunos Estados miembros de distintos niveles de gobierno con potestades legislativas y reglamentarias puede suponer un mayor riesgo que en los sistemas unitarios para asegurar el desarrollo y aplicación uniforme del Derecho de la Unión Europea. En este sentido y tal y como se desprende del gráfico 1, algunos de los países con niveles altos de descentralización legislativa (España, Alemania, Bélgica) o  administrativa (Italia y Francia) presentan también valores altos en ambas dimensiones (incumplimiento y cuestiones prejudiciales).

Más allá de los factores institucionales internos de los Estados miembros, la falta de relación entre el mayor uso de las cuestiones prejudiciales y el menor incumplimiento del Derecho europeo puede deberse a  la configuración misma de estos mecanismos procesales. En concreto, la cuestión prejudicial interpretativa presenta una serie de características que pueden limitar su alcance como mecanismo para la adaptación del ordenamiento jurídico nacional al Derecho europeo. En primer lugar, la cuestión prejudicial es un mecanismo de cooperación judicial. A pesar de la interpretación amplia de cuáles son los órganos que pueden plantear la remisión prejudicial por parte del TJUE, la cuestión prejudicial suele originarse en un asunto que ha sido judicializado. Adicionalmente, la utilización de la remisión prejudicial está asociada, de manera general, a la discreción del órgano jurisdiccional que conoce del pleito principal. Estas circunstancias limitan el alcance de la cuestión prejudicial, por ejemplo, en asuntos que no son recurridos ante los tribunales, pero que no por ello están exentos de que se aplique el Derecho de la Unión Europea.

En segundo lugar, las cuestiones prejudiciales no siempre se refieren a la compatibilidad entre la interpretación que hace el TJUE de una norma europea y un precepto del ordenamiento jurídico nacional. El TJUE ha mostrado una cierta flexibilidad en la admisión de cuestiones prejudiciales cuando le permite concretar, de manera general, dudas sobre la interpretación de la norma europea. En ocasiones la débil fundamentación de la relación entre la cuestión prejudicial planteada y el objeto del litigio no ha sido óbice para que el TJUE se pronunciase sobre el sentido de la norma europea de manera general y abstracta  (por ejemplo, Asunto Banque internationale pour l’Afrique occidentale SA (BIAO) C-306/99). De esta manera, se reduce también el alcance del mecanismo de la cuestión prejudicial para alertar de posibles incoherencias entre la normativa europea y nacional. En este sentido, las sentencias analizadas muestran cómo, de manera general para el conjunto de Estados miembros, la frecuencia de las cuestiones prejudiciales generales relativas a la interpretación de alguna norma europea (58,6%) son más frecuentes que aquellas que plantean la compatibilidad entre la norma europea y la nacional (41%).  Este escenario cambia, como cabría esperar, cuando las dudas sobre la interpretación afectan a una directiva europea donde las cuestiones sobre compatibilidad con la norma nacional alcanzan el 46% de los casos analizados.

En tercer lugar, no se aprecia una coincidencia plena en el contenido material de las cuestiones prejudiciales y de los recursos de incumplimiento. Si en el caso de estos últimos la materia que tradicionalmente ha dado lugar con mayor frecuencia a estos procedimientos es la política medioambiental, en el caso de las cuestiones prejudiciales, la materia medioambiental sólo alcanza el 3,8% de los casos analizados. Los sectores más frecuentes en la muestra realizada de cuestiones prejudiciales interpretativas son la aproximación de legislaciones (15%), la materia fiscal y la relativa al espacio de libertad, seguridad y justicia (en torno al 12% en ambos casos).  Si se considera la fase administrativa del procedimiento de incumplimiento, en el período I/2014-I/2019 los casos concluidos por la Comisión en materia medioambiental alcanzaban el 16,5% mientras que la normativa fiscal representaba el 5,2% y la relativa al espacio de justicia, la ciudadanía y la protección de los derechos fundamentales el 3,6%.

Este último resultado es relevante por cuanto sugiere una cierta relación entre el funcionamiento de ambos mecanismos. De esta manera, la conclusión anterior sobre la ausencia de relación atendiendo a las cifras globales en el uso de ambos procedimientos se ha de matizar cuando el análisis incluye las materias objeto de los procedimientos. Así, la menor frecuencia de cuestiones prejudiciales en ciertas materias tendría un efecto reflejo en el mayor número de casos relativos a procedimientos de incumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Este escenario es, por tanto, más acusado en aquellas materias que se judicializan con menor frecuencia y donde, en consecuencia, existen menores posibilidades de que se plantee una cuestión prejudicial de interpretación. Si bien las limitaciones de este análisis no permiten presentar una evidencia empírica concluyente, la relación sugerida vuelve a apuntar a la limitación del mecanismo de las cuestiones prejudiciales para detectar incoherencias entre el ordenamiento jurídico europeo y nacional.

Los resultados presentados conducen a una reflexión más amplia acerca de la necesidad de mejorar los mecanismos procesales para una aplicación uniforme del Derecho de la Unión Europea. Una respuesta inmediata sería ampliar el alcance de la cuestión prejudicial porque desde una perspectiva material se observa un cierto efecto en el menor nivel de incumplimiento en aquellos sectores en los que la remisión prejudicial es más frecuente. Una ampliación que admitiría distintas alternativas como la mayor flexibilidad en cuanto a los órganos con capacidad para plantearla o la mayor participación de los órganos nacionales durante el proceso para así concretar y vincular la cuestión al objeto litigioso y, por ende, al conflicto de la norma europea con la norma interna. Sin embargo, esta medida pondría en cuestión la capacidad el TJUE que con su carga actual de trabajo resuelve en más de 16 meses en promedio este tipo de cuestiones.  Adicionalmente, una ampliación de las posibilidades de aplicar la remisión prejudicial llevaría previsiblemente a una menor flexibilidad en la admisión de la cuestión prejudicial por parte del TJUE.

Finalmente, y como se ha puesto de relieve, no todas las controversias se judicializan. Ante las limitaciones   que presenta la configuración de la cuestión prejudicial interpretativa quizá también convendría explorar la idoneidad de procedimientos similares en sede administrativa y relacionados a las tareas de la Comisión. El papel del TJUE como intérprete único del Derecho europeo y su monopolio del control de legalidad provocaría que el resultado de este mecanismo en sede administrativa fuese susceptible de ulterior control jurisdiccional, pero se ayudaría así a distribuir la carga de trabajo entre los principales órganos europeos encargados de asegurar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

[1] La base de datos ha sido elaborada por Alba Pérez como parte del programa de prácticas en el Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa de la Universidad Autónoma de Madrid. El resultado obtenido tras el muestreo aleatorio es consistente con la identificación de los Estados que concentran el mayor número de cuestiones prejudiciales y que es realizada en los Informes anuales de actividad del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Los resultados se presentan con un nivel de confianza del 95% y un margen de error del +/-5%.

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