¿Sigue siendo la diputación permanente una institución idónea?

¿Sigue siendo la diputación permanente una institución idónea?

Idónea -se sobreentiende en el interrogante- para llevar a cabo la principal función que tiene atribuida, a saber: velar por los poderes de la Cámara parlamentaria desde que se disuelve la misma hasta que vuelve a constituirse.

La Diputación Permanente es un órgano parlamentario constituido en el seno del Congreso de los Diputados y del Senado para su sustitución cuando no está reunidas, ya por estar en periodo vacacional, ya porque han quedado disueltas al convocarse nuevas elecciones (art. 78 CE). Disueltas las Cámaras, y hasta que no tienen lugar las subsiguientes elecciones, en nuestro sistema se produce un desequilibrio muy notable entre el órgano que encarna el poder ejecutivo, el Gobierno, y el que encarna la representación popular y el poder legislativo, el Parlamento (Cortes Generales). El primero, queda intacto en su composición y en sus atribuciones hasta el momento de celebración de las elecciones, en las que pasa a ser Gobierno cesante o en funciones (art. 101.2 CE), con las limitaciones en su actuación que establece la Ley del Gobierno. Mientras que el órgano representativo se constriñe a las Diputaciones Permanentes, con un número de integrantes –parlamentarios a los que se les aplica la prorrogatio de su condición- reducido (al menos 21; en la actualidad son 65 los integrantes de la del Congreso y 36 los del Senado, con sus respectivos suplentes, con el mismo status que los titulares los del Congreso, mientras que en el Senado sólo alcanzan el mismo si entran en sustitución de los titulares), y sin las atribuciones más características de aquél (art. 66.2 CE), es decir, sin potestad legislativa ni de aprobación de los Presupuestos y sin posibilidad de exigencia de responsabilidad política del ejecutivo (moción de censura, cuestión de confianza). Atribuciones específicas objetivamente relevantes solo las tiene la del Congreso, y son la convalidación de Decretos-leyes y la intervención en los estados excepcionales (alarma, excepción y sitio).

La atribución genérica de «velar por los poderes de las Cámaras» queda así reducida a lo estrictamente necesario en esa relación Parlamento representativo – Gobierno ejecutivo, relación que no puede dejar de existir, sencillamente porque si así fuera no cabría calificar el régimen como parlamentario; eso estrictamente necesario es el control político ordinario. En los recientes términos del Tribunal Constitucional, “La Constitución es norma y no pura entelequia, solo en la medida en que exista control de la actividad estatal y en tanto que el sistema de control entre los poderes del Estado forme parte del propio concepto de Constitución”; porque “[e]l carácter democrático de la Constitución requiere no sólo una organización constituida a partir del principio democrático como legitimador originario en la emanación de la Norma Fundamental, sino también… que… sea efectivo el control del poder” (STC 124/2018, de14 de noviembre). De donde ah de inferirse que el control político ordinario del Gobierno por los órganos que interina y limitadamente sustituyen a las Cámaras disueltas, las Diputaciones Permanentes, resulta un imperativo si se quiere designar debidamente un sistema como de democracia parlamentaria.

Ese control político ordinario consiste en la solicitud de información y ayuda al Gobierno, en la posibilidad de requerir la comparecencia de los miembros de éste y en su sometimiento a preguntas e interpelaciones (arts. 109 a 111 CE). Hasta la fecha, ese control del Gobierno por las Diputación Permanentes no ha sido precisamente destacable, porque las propias Diputaciones han venido entendiendo que la función de velar por los poderes de las Cámaras comporta una competencia muy limitada. Este estado de cosas se ha debido a varias circunstancias, entre las que destaca la razón formal de la ausencia de previsión del mismo en los Reglamentos parlamentarios al regular las Diputaciones Permanentes, y la razón material de actuaciones de perfil bajo de los ejecutivos durante el escueto tiempo en que aquellas sustituyen a las Cámaras disueltas, que ha supuesto un actitud leal para con el sistema parlamentario.

Las circunstancias de los últimos tiempos, sin embargo, resultan sensiblemente distintas, sobre todo, con actuaciones del Gobierno cuando menos aparentemente muy alejadas de ese perfil bajo que demandan unas Cámaras representativas disueltas. De modo que cabe vislumbrar, más que posibilidades, probabilidades, de exigencia de control político por fuerzas integrantes de las Diputaciones Permanentes en supuestos que, por su carácter llamativo, aparezcan como propicios para ello. Cuando se escriben estas líneas, están siendo muy discutidos por la oposición y algunos medios los Decretos-leyes que incorporan diversas medidas sociales de entidad en forma de Decretos-leyes aprobados en los Consejos de Ministros de los calificados por los partidarios de este modo de proceder como “viernes sociales”, y por los contrarios a ella como “viernes electorales”. Para mantener su vigencia, tales Decretos-leyes requieren ser convalidados en el plazo de treinta días desde su promulgación (art. 86.2 CE), y es bastante previsible que las fuerzas políticas que tachan de electoralista tal modo de proceder del Gobierno aprovechen el trámite de convalidación para ejercer un control político del Gobierno tan intenso como puedan.

La Constitución prevé también la posibilidad de que tales se tramiten como leyes por el procedimiento de urgencia, una posibilidad que el Reglamento del Congreso extiende a la Diputación Permanente (art. 151.5) que, sin embargo, la mejor doctrina tacha de inconstitucional, porque la potestad legislativa es confiada por la Constitución a las Cortes Generales, no a las Diputaciones Permanentes de sus Cámaras. He aquí, sin embargo, que un informe de letrados del Congreso de los Diputados solicitado por su actual Presidenta, avala esta posibilidad, de modo que, al menos nominalmente a día de hoy, se contempla una potestad propiamente legislativa por parte de las Diputaciones Permanentes (ciertamente limitada a los Decretos-leyes como origen), posibilidad que se añade a la de control político antes aludida.

Se podrá decir que lo que viene sucediendo de poco a hoy resulta, en perspectiva temporal parlamentaria, excepcional respecto de lo que había venido siendo regla bastante general. A mi juicio, sin embargo, lo que ello ha puesto de relieve es que resulta fundamental la actitud del ejecutivo en cada ocasión que depare la disolución de las Cámaras, pues, como se deduce de la propia expresión «velar» por sus poderes, la actuación de las Diputaciones Permanentes ha de ser, esencialmente, reactiva: en tanto que, a partir del momento de la disolución de aquellas, el Gobierno se mantenga en los márgenes que demanda el hecho de que esté disuelto el órgano representativo de control (excluyendo, naturalmente, los supuestos de urgencia, en los que sea menester actuar como si las Cámaras estuvieran reunidas), el sistema obedecerá a los postulados básicos de la democracia parlamentaria; pero de no ser así, con las Diputaciones Permanentes como sustitutivas de sus Cámaras disueltas no hay remedio al gran desequilibrio señalado.

La inquietud que genera el panorama que deriva de las nuevas circunstancias antes aludidas lleva a plantear si, acaso, no es momento adecuado de cambiar la tradicional (Constituciones de 1812, 1931 y actual, de donde ha derivado a los sistemas autonómicos) solución que la Diputación Permanente es en nuestro derecho parlamentario y en algún otro, producto de nuestra influencia (México, Argentina, Uruguay), o no (Grecia, Portugal), por la solución que viene siendo mayoritaria en el Derecho parlamentario comparado, que es la de la prorrogatio de las Cámaras disueltas hasta la constitución de las nuevas que las sustituyen (Italia; Austria, Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Israel; Alemania, que influyó notablemente en los constituyentes españoles, no lo hizo sin embargo en esto, cuando apenas dos años antes de la promulgación de nuestro texto constitucional allí se cambió el modelo de órgano permanente por este otro; el Parlamento Europeo también opera de esta forma; en fin, en nuestro sistema el art. 116.5 CE determina tal prorrogatio para el Congreso de los Diputados caso de que se declare cualquiera de los estados excepcionales, al impedir su disolución mientras esté declarado alguno de ellos) o la reviviscencia de los Parlamentos sólo en caso de situaciones excepcionales (Francia, Bélgica).

La alternativa parece clara: o adelantar al momento de la disolución de las Cámaras las limitaciones a la actuación del Gobierno que al inicio hemos dicho que establece ahora su Ley reguladora sólo cuando entra en funciones, que en esencia comporta que ha de ceñirse a la gestión ordinaria de los asuntos públicos, salvo en casos de urgencia, o mantenerlo como hasta ahora y a cambio prorrogar las Cámaras parlamentarias. Lo primero presupone que los Gobiernos resistirán la tentación de calificar como urgente lo que no lo es para beneficiarse de los efectos de su acción. Lo segundo no evita ese riesgo, pero permite hacerle frente con el control político de unas Cámaras íntegras, no demediadas, lo que cobra todo su sentido en situaciones que no puede descartarse que puedan devenir tan urgentes como trascendentales: v. gr., recordando las circunstancias que vienen dándose en nuestro sistema en los últimos tiempos, y en las que evidentemente no pensaba el constituyente cuando redactó la Norma de Normas, el pronunciamiento sobre el art. 155 CE estando disuelto el Senado, supuesto que, si no descartable para su Diputación Permanente (el paralelismo con lo que prevé el art. 78 CE para la Diputación del Congreso en relación con los estados de excepción, es importante), aparece más susceptible de cuestionamiento que si el que se pronuncia es el Pleno de la Cámara, por más que se encuentre en una situación de prorrogatio.

De modo que parece que esta es la forma que guarda más y mejor coherencia con la acertada doctrina del Tribunal Constitucional que expone en la aludida STC 124/2018, y que generó, justamente, un conflicto entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno en funciones inmediatamente anterior a la XII Legislatura que ahora termina cuando el segundo se negó a la comparecencia de uno de sus miembros requerido por la Cámara. El Gobierno opuso entonces una resistencia numantina a ser controlado, y generó un conflicto de atribución interpuesto por el Congreso que el Tribunal resolvió -como no podía ser de otro modo- netamente en favor de la Cámara, declarando que aquél vulneró la atribución conferida al Congreso de los Diputados en este ámbito. Recuerda el Tribunal en ella, que en un sistema -como el que se presupone es el nuestro ex arts. 1.3 y 66.1 CE- “basado en la centralidad parlamentaria, las Cámaras tienen, por definición, una posición preeminente sobre el poder ejecutivo”; tal preeminencia “ha de conciliarse…con el respeto a la posición institucional de otros órganos constitucionales” como, destacadamente es el Gobierno, pero no puede desconocerse que la Constitución establece “un sistema de distribución de poderes que evita su concentración y hace posible la aplicación de las técnicas de relación y control entre quienes lo ejercen legítimamente”: o sea, y dicho en breve, nuestra Constitución establece un sistema de “parlamentarismo racionalizado”, que no admite un Gobierno exento de todo control político, siquiera sea temporalmente. Los hechos que vienen acaeciendo últimamente, ponen en seria duda que la Diputación Permanente siga siendo el órgano idóneo para ejercerlo, mientras que aparece más adecuada la alternativa de la prorrogatio de las Cámaras parlamentarias.

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