Jurisprudencia europea y tribunales nacionales

Jurisprudencia europea y tribunales nacionales

La aplicación del Derecho de la Unión Europea por los tribunales nacionales se  presume aunque se desconoce su alcance real.  Los principios de primacía, efecto directo o interpretación conforme, entre otros, llevan a pensar que existe una amplia utilización de la normativa y jurisprudencia europeas por los juzgados y tribunales nacionales. Esos principios convierten al Derecho de la Unión Europea en un parámetro para la aplicación e interpretación del propio Derecho nacional. Dentro de la aplicación del Derecho europeo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE, en adelante) ocupa un papel central por dos motivos. De un lado, el activismo desarrollado por el TJUE se ha traducido en la definición de conceptos jurídicos y principios de aplicación del Derecho europeo, que han servido a los jueces nacionales para ordenar la aplicación de las normas nacionales y europeas. De otro lado, la configuración del sistema jurídico europeo se caracteriza por otorgar el monopolio de la interpretación y control de legalidad del Derecho europeo al TJUE dejando su aplicación a los tribunales nacionales.

La coordinación entre la centralización de la interpretación y la descentralización en la aplicación del Derecho europeo se consigue gracias al mecanismo de las cuestiones prejudiciales. Sin embargo, más allá de los interrogantes que se plantean acerca del alcance de la norma europea o de la compatibilidad de determinadas normas nacionales con el Derecho  europeo, desconocemos la utilización que hacen los tribunales nacionales de la jurisprudencia que elabora el TJUE. En otras palabras, es más conocida la fase ascendente del mecanismo de las cuestiones prejudiciales que la fase descendente, o de incorporación de la jurisprudencia elaborada por el Tribunal europeo a las resoluciones dictadas por los juzgados y tribunales nacionales.

Y es que junto a la presunción de la aplicación del Derecho de la Unión Europea existen otras razones para dudar del alcance práctico de la jurisprudencia europea en la elaboración de las resoluciones por parte de los tribunales nacionales. Así, por ejemplo, en los sistemas de Derecho continental, donde la jurisprudencia no es fuente del Derecho, podría haber una menor predisposición a la utilización de las resoluciones del TJUE. De otro lado, la aplicación del Derecho europeo depende fundamentalmente del grado de conocimiento de los distintos operadores jurídicos, que también se presume. En este contexto, la utilización de la jurisprudencia europea por los tribunales nacionales es una cuestión aún abierta y necesitada de prueba empírica.

Desde esta perspectiva, el presente análisis ha sido realizado a partir de un conjunto de sentencias de distintos órganos jurisdiccionales que integran la jurisdicción contencioso-administrativa.  La base de datos comprende 2.026 sentencias dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo durante febrero de 2018 y enero 2019, y ha sido elaborada por el equipo del Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa de la Universidad Autónoma de Madrid (CIJA-UAM).

Con relación al marco teórico del análisis, la recepción de la jurisprudencia europea por los juzgados y tribunales nacionales se puede inscribir dentro de un debate más general acerca de la utilización de los precedentes judiciales. Una separación tradicional entre los sistemas de Derecho común y de Derecho continental se realiza precisamente a partir del distinto papel que juegan los precedentes judiciales como fuente del Derecho. Así, los modelos continentales apuntarían a una menor permeabilidad respecto a la jurisprudencia procedente de otros tribunales. En el sistema español, el alcance de la jurisprudencia se ha visto, en buena medida, definido por la plasmación del principio de igualdad ante la ley desarrollada por el Tribunal Constitucional (STC 103/1984, de 12 de noviembre de 1984 (recurso  94/1984). Conforme a la interpretación constitucional un mismo órgano jurisdiccional no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales. De esta manera, y en el contexto español, la jurisprudencia se configura como un mecanismo autorreferencial por el que el órgano jurisdiccional aparece vinculado fundamentalmente por su propia jurisprudencia a fin de salvaguardar el principio de igualdad en la aplicación de la ley.

No obstante lo anterior, y aún en los sistemas de Derecho continental concurren otras circunstancias que incentivan la recepción de la jurisprudencia de otros órganos jurisdiccionales y que, en la práctica, diluyen la separación entre los modelos de Derecho continental y de Derecho común. Es precisamente el caso de la jurisprudencia que emana del TJUE. La configuración de éste como intérprete único del Derecho de la Unión Europea y la necesidad de garantizar su aplicación uniforme hacen presumir un mayor alcance en el caso de la jurisprudencia europea. Adicionalmente, esta centralidad en la interpretación de la norma europea que ocupa el TJUE sugeriría la ausencia de diferencias notables en cuanto a su utilización por parte de los distintos tribunales nacionales y, por tanto, independientemente de la instancia, jurisdicción o tipo de tribunal. Finalmente, concurren otros factores que sin embargo pueden provocar distintas intensidades en la utilización de la jurisdicción del Tribunal europeo, como el sector material sobre el que versa el asunto. En este sentido, cabría esperar una mayor recepción de la jurisprudencia europea en materias que, como la contratación pública o la fiscalidad, responden en buena medida a un marco normativo europeo y, concentran altos niveles  de litigiosidad.

A fin de explorar el respaldo empírico de los anteriores planteamientos, el siguiente análisis comienza con una visión descriptiva de las citas que de la jurisprudencia del TJUE realizan distintos órganos jurisdiccionales (las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sala 3ª del Tribunal Supremo). La tabla 1 presenta la comparación de las referencias a la jurisprudencia europea con la procedente de otros órganos jurisdiccionales (filas).

 

Tabla1. Fuente de jurisprudencia por tribunal.

 

Los resultados muestran dos patrones de variación relevantes para el análisis. En primer lugar, y a pesar de la prevalencia de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en todos los tribunales analizados, se aprecia un carácter marcadamente autorreferencial en la utilización de la jurisprudencia. Así, la mayor frecuencia de menciones a la jurisprudencia del Tribunal Supremo se localiza en el propio Tribunal Supremo (92,3%), mientras que en el caso de la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia se sitúa en las propias Salas de estos órganos (43,4%) al igual que en el caso de la Audiencia Nacional (52,9%). En términos comparados, las menciones que se hacen a las sentencias del TJUE son reducidas.

Un segundo patrón apunta al desigual tratamiento que recibe la jurisprudencia del TJUE por parte de los distintos órganos jurisdiccionales analizados. Contrariamente a lo esperado, se observan notables diferencias en la frecuencia con la que se menciona la jurisprudencia europea. Los reducidos porcentajes que se observan en los casos de los Tribunales Superiores de Justicia (3,5%) o la Audiencia Nacional (3,8%) se incrementan notablemente cuando se computan las menciones a la jurisprudencia europea realizadas por el Tribunal Supremo (12,4%). Este distinto tratamiento en la utilización de la jurisprudencia europea puede estar relacionado con la prevalencia del tipo de cuestiones, jurídicas o de naturaleza fáctica, que se discute en cada órgano y que puede llevar a una argumentación en los escritos procesales más centrada en hechos o en aspectos jurídicos. En este sentido, la argumentación más jurídica de las instancias superiores convertiría a éstas en un terreno más propicio para la incorporación de la jurisprudencia europea. Sin embargo, esta “demora” en la utilización de la jurisprudencia europea, hasta llegar al Tribunal Supremo, limita notablemente su alcance y lo hace dependiente del funcionamiento del recurso de casación.

No obstante lo anterior, una segunda lectura de los resultados permitiría argumentar que la recepción de la jurisprudencia europea podría ser mayor. Si la jurisprudencia del Tribunal Supremo es la más frecuentemente citada por el resto de órganos analizados (Tribunales Superiores de Justicia -75,6%- y Audiencia Nacional -82,7%-) y es precisamente en las resoluciones del Tribunal Supremo donde hay más referencias a la jurisprudencia europea, se podría argumentar que la recepción de la jurisprudencia del TJUE se puede producir de manera indirecta, esto es, a través de las propias sentencias del Tribunal Supremo. En cualquier caso, el porcentaje de menciones a la jurisprudencia del TJUE por parte del Tribunal Supremo es muy reducido.

Esta limitación en las referencias al TJUE apuntaría a una necesaria moderación en la valoración del impacto de la jurisprudencia europea en el plano nacional y a la necesidad de profundizar en el análisis empírico. En segundo lugar, la posible recepción indirecta de la jurisprudencia europea, a través de las sentencias del Tribunal Supremo, si bien atenuaría esa limitada influencia de la jurisprudencia europea plantea otra serie de cuestiones. En este sentido, y aunque la última reforma del recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa llevaría a que se pudiera apreciar el interés casacional objetivo en cualquier asunto, los primeros resultados del funcionamiento de la casación apuntan a que las tasas más altas de admisiones del recurso están asociadas a determinadas materias, como la tributaria. De esta manera, la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea soportaría una doble limitación. De un lado, una limitación cuantitativa por la tendencia a una menor recepción de la jurisprudencia como consecuencia del carácter autorreferencial de la jurisprudencia que lleva a la utilización preferente de los precedentes del mismo órgano jurisdiccional. De otro lado, una limitación material relacionada con la recepción de la jurisprudencia europea a través del Tribunal Supremo y, por tanto limitada materialmente a los asuntos que conoce en casación.

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