El TJUE descubre que los tribunales económico-administrativos no son tribunales independientes

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El TJUE descubre que los tribunales económico-administrativos no son tribunales independientes

El pasado mes de enero, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictó una sentencia que, pese a la polémica levantada por haber cambiado de criterio y por cuestionar nuestra legislación en materia de impugnación de actos tributarios, sienta una nueva doctrina que es difícil no compartir. El TJUE viene a decir, en esencia, que los Tribunales Económico-Administrativos (TEA) españoles -tanto los Regionales (TEAR) como el Central (TEAC)- no son órganos independientes. Esta afirmación, que a nadie le debería extrañar por su obviedad, es la que le sirve para declarar la incompetencia de los TEA para plantearle cuestiones prejudiciales.

Hasta esta sentencia del pasado 21 de enero de 2020, el TJUE no se había cuestionado la idoneidad de los TEA para plantear cuestiones prejudiciales. Desde luego, no lo hizo la primera vez que un TEA planteó una cuestión prejudicial al TJUE. En este caso, el Tribunal de Justicia resolvió (sentencia de 1 de abril de 1993, Asuntos acumulados C-260/91 y 261/91, Diversinte y Iberlacta/Administración Principal de Aduanas e Impuestos Especiales de la Junquera), sin ni siquiera reparar en la competencia del TEAC para elevarle la cuestión, de manera que el TJUE enjuició prejudicialmente un Reglamento comunitario ante las dudas planteadas por dicho TEAC.

Años más tarde, en la sentencia de 21 de marzo de 2000 [Asuntos acumulados C-110/98 a C-147/98, Gabalfrisa, S.L., y otros/Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT)], el TEAR de Cataluña le eleva “una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 17 de la Directiva” en materia de “Impuesto sobre el Valor Añadido”. En este asunto, el TJUE al menos se cuestiona si el TEAR es un órgano idóneo para plantear la cuestión prejudicial, esto es, si “es un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 177 del Tratado” Constitutivo de la CE [actualmente artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, (TFUE]). La sentencia, tras un somero análisis (§ 15 a 42), llega a la conclusión de que reúne los cinco requisitos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al concepto de órgano jurisdiccional en el sentido de dicha disposición, a saber, “el origen legal del órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del órgano de normas jurídicas, así como su independencia (véase, en particular, la sentencia de 17 de septiembre de 1997, Dorsch Consult, C-54/96, Rec. p. I-4961, apartado 23)” (§ 33).

En relación a este último requisito –que es el que aquí interesa-, consideraba el Tribunal de Justicia que el ordenamiento jurídico español confiere, en efecto, una serie de “garantías” a los TEA que les otorga “la cualidad de tercero en relación con los servicios que adoptaron la decisión objeto de la reclamación y la independencia necesaria para poder ser considerados órganos jurisdiccionales en el sentido del artículo 177 del Tratado” (§ 40).

Lo cual era sorprendente porque, si bien es posible que en un caso concreto pueda estar ausente una concreta dirección o la propia decisión sobre el planteamiento de la cuestión prejudicial, no lo es menos que eso no confiere per se una naturaleza “independiente”, ni menos aún “jurisdiccionaliza” al órgano que la plantea. La independencia se predica del órgano en función de los principios y reglas que lo crean, regulan y sustentan, y no por la forma en la que adoptan las decisiones.

En línea con esta doctrina del TJUE, nuestro ordenamiento introdujo en septiembre de 2015 una reforma de la Ley General Tributaria de 2003 (LGT), para –decía su Exposición de Motivos-, tanto incorporar las últimas “sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (…) en relación con la legitimación de los órganos económico-administrativos para promover cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea”, como para establecer las “normas de procedimiento dirigidas a regular tal actividad”.

Y es en este contexto en el que irrumpe la sentencia del TJUE de 21 de enero de 2020 (Asunto C‑274/14, Gran Sala), que resuelve una petición elevada por el TEAC en un procedimiento seguido a instancias del Banco Santander de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE. En este caso, la sentencia resuelve en sentido contrario a ocasiones anteriores al considerar que “la petición de decisión prejudicial planteada por el TEAC es inadmisible, ya que no puede calificarse a dicho organismo de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE”. Dos son, fundamentalmente, las razones que se invocan para negar la naturaleza de órgano independiente; primero, la falta de “inamovilidad de los miembros del órgano”, ya que “la legislación nacional aplicable no garantiza que el Presidente y los vocales del TEAC se encuentren al amparo de presiones externas, directas o indirectas, que puedan hacer dudar de su independencia” (§ 68). Y segundo, la falta de “imparcialidad” o “equidistancia que debe guardar el órgano de que se trate con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de aquel”. Para el TJUE, la existencia y “características del recurso extraordinario para la unificación de doctrina que puede interponerse contra las resoluciones del TEAC ponen de relieve los vínculos orgánicos y funcionales que existen entre dicho organismo y el Ministerio de Economía y Hacienda, y en concreto el director general de Tributos del Ministerio y el director general cuya dirección general hubiera dictado las resoluciones impugnadas ante él” (§ 76).

Decía antes que a nadie le puede extrañar esta conclusión; a muchos, incluso, nos suena a solemne boutade afirmar como gran conclusión “que no puede calificarse a dicho organismo [al TEAC] de «órgano jurisdiccional»”. Desde luego, la autonomía funcional de la que disfrutan no es sinónimo de independencia, dadas las normas de selección y nombramiento que tienen los vocales y presidentes de sala del TEAC y de los TEA, así como por la dependencia jerárquica y presupuestaria que existe respecto del Ministerio de Hacienda. Por no hablar de, entre otros, el recurso extraordinario para la unificación de doctrina, un recurso excepcional, pero que es enormemente indicativo del evidente control y dirección que persigue ejercer el Ministerio sobre los TEA. Como recuerda la sentencia del TJUE, se trata de un recurso que únicamente pueden interponer los Directores Generales de Tributos contra las decisiones que no les gustan del TEAC –“cuando esté en desacuerdo con el contenido de dichas resoluciones”, dice el art. 243.1 LGT-, y un recurso que va a resolver una Sala especial conformada por el propio Director General de Tributos y otros Directores generales de la propia AEAT. Afortunadamente, pocas veces se ha utilizado este recurso, aunque siempre ha sido con un enorme eco respecto de su uso y respecto de la decisión adoptada. En fin, una absoluta anomalía procesal que ni el transcurso del tiempo la convierte en asumible.

Pero más allá de estas consideraciones concretas, lo relevante del fallo del TJUE es la situación en la que deja a los TEA en el cuadro o esquema de recursos y reclamaciones en la impugnación y revisión de actos tributarios. Una vuelta de tuerca que cuestiona aún más su futuro.

Como es sabido, los TEA nacieron como órganos administrativos con relativa autonomía y con la finalidad de fiscalizar sus propios actos, de función de autorevisión o autocontrol; una suerte de “jurisdicción retenida” conforme a la fórmula acuñada por Henrion de Pansey –“juger l’administration, c’est encore une fois administrer”-. En una Administración tributaria caracterizada por la producción de actos en masa, resultaba necesario permitir que la propia Administración revisara, al menos una vez, su acto antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Aunque han existido épocas no muy remotas en que esa revisión ha sido preceptiva incluso hasta en tres instancias administrativas, en la actualidad solo es preceptivo acudir a la última instancia posible, siendo las anteriores potestativas.

Pero incluso este dogma también ha sido recientemente cuestionado, al menos en el ámbito local, ya que la sentencia del Tribunal Supremo 815/2018, de 21 de mayo de 2018 (Recurso casación núm.113/2017), afirma taxativamente que no es necesario agotar la vía administrativa pudiendo acudir directamente a la contenciosa cuando las pretensiones del recurrente no se pueden alcanzar en esta vía tornándose los recursos administrativos en ineficaces e inútiles. Sería contrario –dice el Tribunal Supremo- a “la tutela judicial efectiva, al tiempo que desconocería el mandato del artículo 106.1 CE” si “para el ejercicio de la acción jurisdiccional frente a una Administración pública se exigiera a los ciudadanos la interposición de un recurso administrativo que se revelara manifiestamente ineficaz para el éxito de su pretensión”.

Con independencia de la dificultad de saber cuándo un recurso es “ineficaz para el éxito de su pretensión” –así como de quién fiscaliza esa declaración de ineficacia-, lo cierto es que la pervivencia de los TEA está hoy, como decimos, todavía más cuestionada. Y eso pese a la importante labor de depuración de los actos administrativos que son impugnados ante los TEA, pues, no olvidemos, éstos llegan a la jurisdicción contenciosa-administrativa purgados o filtrados en un porcentaje que se puede situar (entre estimaciones parciales y totales) en torno a un 40 % (al menos en el caso de los TEAR, cfr., Informe sobre la Justicia Administrativa 2019, CIJA-UAM, 2019, pág. 99).

No creo que la solución sea –como algún sector demanda- convertir o mutar los TEA en órganos judiciales con jurisdicción propia (la contenciosa-tributaria, al modo del Bundes-Finanz-Hof alemán), pues se perderían, en mi opinión, importantes virtudes del actual modelo económico-administrativo, pero sí deberían modificarse aspectos sustanciales de las reclamaciones económico-administrativas y de sus TEA. En todo caso, eso requiere otro análisis.

1 Comentario

  1. Rafael D. Natera Hidalgo 1 año hace

    De acuerdo con la STJUE comentada, ¿se podría oponer en un recurso de revisión por una sentencia penal firme, una Resolución del TEAC recaída que resulta totalmente contradictoria y favorable al justiciable con la sentencia del Tribunal penal, conforme a lo establecido en el párrafo e) del artículo 954 de la LE Crim. 1/1982?

    ¿O al no tener la consideración de Tribunal el TEAC, según esa Sentencia su Resolución no sería oponible.?

    El hecho es que si se prosigue en la vía contencioso-administrativa ante la Audiencia Nacional con la tardanza de los Tribunales en vía contencioso-administrativa se corre el riesgo de que no sirva para nada la ratificación de la Resolución por un verdadero Tribunal como lo es la Audiencia Nacional.

    Atentamente.

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