El dinero que nadie quiere

El dinero que nadie quiere

Y llegó la respuesta más esperada de las instituciones europeas. El Eurogrupo anunció el pasado 9 de abril un acuerdo para movilizar recursos por un importe de más de 500.000 millones de euros (el presupuesto europeo para 2020 asciende a 168.690 millones). Cumplía así el Eurogrupo el encargo recibido del Consejo Europeo de 26 de marzo para, en el plazo de dos semanas, explorar todas las alternativas y dar una respuesta, en el plano económico, a la crisis generada por la pandemia del COVID-19. Como suele ocurrir, los que se sentían ganadores subrayaron cómo el contenido del acuerdo reflejaba sus preferencias mientras que los no tan ganadores mostraban el éxito que supone de por sí alcanzar un acuerdo. Sin embargo, a pesar de la cifra y el acuerdo no parece que los gobiernos nacionales se vayan a apresurar a utilizar esos fondos o al menos el más importante de ellos, gestionado a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE, en adelante). Las razones tienen que ver con el papel del Eurogrupo y el MEDE en el contexto institucional europeo, así como con el coste reputacional que tiene para los Estados acudir al MEDE.

El acuerdo de 9 de abril del Eurogrupo no es más que una voluntad que aún ha de concretarse y donde los detalles (léase condiciones de los préstamos) serán más importantes que las cifras. El Eurogrupo[1] formalmente no adopta decisiones, sino que es un órgano consultivo, un “foro de debate” que sirve para la preparación de las reuniones y decisiones de la formación del Consejo de la Unión Europea encargada de la política económica y financiera (el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros o ECOFIN). ¿Por qué entonces era tan esperada y es tan importante la decisión de un órgano consultivo e informal? La composición del Eurogrupo (ministros de Economía y Hacienda de la zona euro) equivale, básicamente, a la del principal órgano de decisión del MEDE (el Consejo de gobernadores). Sin embargo, cuando los ministros de economía de los Estados miembros actúan en el marco del MEDE tienen mayor margen de actuación que cuando actúan en sede del ECOFIN. Esta circunstancia es relevante para entender los incentivos que tienen los Estados para acudir al MEDE.

El MEDE es el resultado de la previsión del artículo 136.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE, en adelante) por el cual los Estados, cuya moneda es el euro, pueden establecer un mecanismo financiero para salvaguardia de la estabilidad de la zona euro. La asistencia financiera prestada por el MEDE se ha de someter a una estricta condicionalidad en cuya definición juegan un papel central dos instituciones europeas, el Banco Central Europeo y la Comisión Europea. Sin embargo, el MEDE, creado mediante un Tratado sometido a las reglas de Derecho Internacional Público, desarrolla sus funciones de manera autónoma y, en buena medida, al margen del marco normativo europeo.

En noviembre de 2012, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE, en adelante) en la resolución de una cuestión prejudicial impulsada por el parlamentario irlandés, Thomas Pringue, consideró que el MEDE no es un órgano de la Unión Europea y que las instituciones europeas participantes y los gobiernos nacionales en este marco MEDE no aplican el Derecho de la Unión (Europea) no estando, por tanto, si quiera vinculados por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (la Carta, en adelante) (asunto C‑370/12). Desde esta perspectiva, el MEDE se concibe como una organización autónoma de coordinación macroeconómica que no altera ni las competencias de la Unión Europea ni su forma de funcionamiento.

El paisaje institucional es ciertamente complejo cuando no contradictorio. Nos encontramos con ejecutivos nacionales e instituciones europeas (Banco Central Europeo y Comisión) que han de actuar de conformidad a dos marcos normativos distintos y donde, además, uno de ellos (MEDE) se puede concebir como una huida del otro (Unión Europea). El TJUE intenta salvar este escollo señalando que las instituciones nacionales y europeas, cuando actúan en el marco MEDE, deben respetar el Derecho de la Unión Europea. Un Derecho Europeo que es definido mínimamente y que queda incardinado en la obligación de los participantes en el MEDE de respetar la prohibición de corresponsabilidad financiera o la prohibición de alterar las competencias de las instituciones europeas y los Estados miembros.

Así, por ejemplo, la Comisión cuando actúa dentro del marco MEDE negociando las condiciones que deben cumplir los Estados que acceden al fondo (memorándum de entendimiento) deberá, simultáneamente, respetar su función de coordinación de las políticas macroeconómicas de la Unión Europea. Pero, ¿qué ocurre si el mandato que recibe la Comisión por parte del MEDE para negociar el memorándum de entendimiento con el Estado solicitante de fondos no va en línea con sus objetivos de coordinación macroeconómica? ¿Debe la Comisión Europea garantizar el respeto de los fines y objetivos de la Unión Europea en las condiciones del préstamo? No se trata de un supuesto hipotético. Desde marzo, la Comisión Europea ha manifestado repetidamente su apuesta por una mayor flexibilidad de las reglas presupuestarias en la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sin embargo, el mensaje de 9 de abril del Ecofin fue de someter a una estricta condicionalidad los préstamos que excedieran el gasto, directo o indirecto, en materia sanitaria.

El escenario descrito no da certezas sobre cuál será la cara de la Comisión Europea y resto de actores cuando se abra la puerta del MEDE. Además, la historia, por decirlo de alguna manera, tampoco ayuda. Los memorándums de entendimiento que firmaron los países que recurrieron al MEDE exigían la necesidad de realizar reformas estructurales en distintas políticas, como la sanitaria. En efecto, antes de recibir el préstamo, Portugal se comprometió a reducir el gasto farmacéutico en un 1.25% PIB en 2012 y un 1% en 2013, así como a incluir “tasas moderadoras” en la prestación de servicios sanitarios (Memorandum de entendimiento de 17 de mayo de 2011, páginas 17 y siguientes). Chipre por su parte asumió, entre otras condiciones, la obligación de introducir el copago para desincentivar servicios superfluos de laboratorio y farmacológicos (Memorandum de Entendimiento y Carta de intenciones de 29 de abril de 2013, páginas 45 y siguientes).

Por parte de los más optimistas con el acuerdo de 9 de abril, se indica que existe la voluntad de que esta condicionalidad se limite cuando el préstamo sirva para el gasto sanitario, bien directa o indirectamente. Sin embargo, la indefinición de qué se entiende por gasto directo e indirecto en materia sanitaria abre las dudas acerca de si el coste de recurrir al MEDE supera al beneficio.

Además de la incertidumbre acerca de cuál será la posición final que adopten las instituciones europeas en la negociación de los préstamos, otra circunstancia a valorar en el recurso al MEDE es que las decisiones adoptadas en este marco escapan del control tanto jurisdiccional como político. El TJUE señaló que el “[…] Memorándum de Entendimiento que se negocia con el Estado miembro solicitante de un apoyo a la estabilidad debe ser plenamente compatible con el Derecho de la Unión y en particular con las medidas adoptadas por la Unión en el ámbito de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros.”  (asunto C‑370/12 -párrafo 174-).  Sin embargo, el TJUE ha cerrado la puerta a los intentos de cuestionar la conformidad de las condiciones de los préstamos MEDE al marco normativo europeo y, en concreto, al respeto de los derechos que se derivan de la Carta. Una extensión de este argumento es que las instituciones europeas al no aplicar el Derecho de la Unión Europea tampoco estarían vinculadas por los fines y objetivos de la Unión Europea como la promoción de un alto nivel de empleo, la protección social y la lucha contra la exclusión social, o alcanzar un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana (artículos 3 Tratado de Lisboa y 9 TFUE).

En el asunto  Mallis and Malli v Commission and ECB el Tribunal europeo señaló que “[…] aun cuando el Tratado MEDE atribuye a la Comisión y al BCE ciertas tareas relativas a la aplicación de los objetivos de ese Tratado, por un lado, las tareas confiadas a la Comisión y al BCE en el marco del Tratado MEDE no comprenden ninguna potestad decisoria propia y, por otro lado, las actividades ejercidas por esas dos instituciones en el marco del mismo Tratado sólo vinculan al MEDE” (asunto asuntos acumulados C‑105/15 P a C‑109/15-apartado 53). En definitiva, la posibilidad de hacer rendir cuentas a la Comisión y al Banco Central Europeo en el seno del MEDE se desvanece con el cuestionable argumento de que se trata de instituciones que actúan por delegación y con una función consultiva.

No obstante este recelo a controlar la legalidad de la actuación de las instituciones europeas en el marco MEDE, el TJUE ha admitido entrar a valorar si, en último término, esa actuación es susceptible de producir un daño por el que deban responder en base a la responsabilidad extracontractual de la Unión prevista en el artículo 340 TFUE (Ledra Advertising and Others v. Commissionasunto C-8/15). En todo caso, la prueba de la responsabilidad de las instituciones europeas no está exenta de dificultad si se tiene en cuenta, además de probar la ilegalidad del origen del daño, que al final serán los propios Estados los responsables de adoptar las medidas de austeridad concretas para responder a las condiciones del préstamo.

Además del incierto marco jurídico, una segunda razón que puede desincentivar el recurso al MEDE tiene que ver con la reputación de los Estados. La solicitud de fondos MEDE no es sinónimo de la solvencia de un Estado sino de falta de disciplina fiscal  e ineficiente gestión de los recursos públicos. Esta valoración no se hace además respecto de determinados ejecutivos y por razones coyunturales, sino que marca al Estado en su conjunto. En definitiva, el recuso al MEDE tiene, entre otros, un coste reputacional para el Estado que accede al fondo. Desde su constitución sólo cinco Estados (Irlanda, Portugal, Grecia, Chipre y España) han decidido recurrir al MEDE.

El resultado es que el anuncio del 9 de abril produce la paradoja de movilizar un volumen tan grande de recursos como de recelos entre los gobiernos que se plantean la llamada al MEDE. Más allá del cálculo de oportunidades que se pueda hacer, el planteamiento del recurso al MEDE como la respuesta de la Unión Europea en la actual situación encierra una preocupante huida de los gobiernos nacionales e instituciones europeas del propio marco normativo europeo.

[1] El Eurogrupo no figura entre las diferentes formaciones del Consejo de la Unión Europea, enumeradas en el anexo I del Reglamento interno de éste, aprobado por la Decisión 2009/937/UE del Consejo, de 1 de diciembre de 2009.

 

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