Todos contra la Administración pero ¿quién paga la factura?

Todos contra la Administración pero ¿quién paga la factura?

Durante la actual pandemia, el juicio sobre la actuación de las distintas Administraciones públicas ha tenido dos momentos. Inicialmente, el juicio se concentró en la idoneidad de la declaración del estado de alarma y de las sucesivas prórrogas. Posteriormente, el juicio se dirigió a las medidas concretas que se iban adoptando o también a la ausencia de las mismas. El juicio sobre la gestión pública de la pandemia, en este segundo momento, no se limitaba a considerar si concurrían o no los elementos del magro marco normativo aplicable a la situación (Ley orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, LOEAES en adelante). Por el contrario, el juicio se extendió a las actuaciones de las distintas Administraciones territoriales y se hizo un curso acelerado del funcionamiento del Estado de las Autonomías y de quién era el responsable de qué.

Esta evolución del juicio sobre la gestión pública de los efectos de la pandemia también se caracterizó por no limitarse a valorar la idoneidad de las acciones y omisiones que se iban produciendo por los órganos administrativos competentes. Una vez asumido el golpe y con la previsión de que la excepcionalidad se prolongaría en el tiempo, se comenzó a considerar la posibilidad de recurrir administrativa y judicialmente las decisiones que se iban adoptando y de exigir responsabilidades a quién las adoptaba. En esta mutación del juicio de la gestión pública de la pandemia surgió con fuerza la posibilidad de exigir la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños que se derivaban de su actuación u omisión.

El artículo 3 de la LOEAES señala que “Los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes”. En su párrafo segundo el citado artículo apunta que “Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes”.

Sin embargo, la tarea de búsqueda del responsable no resulta fácil en un contexto de excepcionalidad por distintos motivos. La LOEAES contiene una remisión a la normativa ordinaria. Esto podría hacer pensar que, a pesar de la excepcionalidad con la que actúan las Administraciones no se alteraría el régimen de responsabilidad establecido en la normativa general. En esta línea, la misma LOEAES preserva el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado (artículo 1.4), sin ulteriores distinciones, y por tanto la actuación de los órganos integrantes de los poderes judicial, ejecutivo y legislativo y de conformidad a la organización territorial del poder político serían responsables como ocurre en situaciones no excepcionales.

No obstante, este propósito de normalidad de la LOEAES contrasta con las facultades otorgadas a la Autoridad competente durante el estado de alarma, el Gobierno, de conformidad al art. 7 LOEAES. Unas facultades además garantizadas por el régimen sancionador establecido en caso de incumplimiento de lo acordado por la Autoridad (arts. 9 a 11 LOEAES). Desde esta perspectiva, el único responsable en la definición de las medidas a adoptar es la Autoridad competente durante el estado de alarma. ¿Sería por tanto la única responsable?

Más allá del marco general y centrándonos en lo ocurrido, en el Real Decreto 463/2020, por el que se declaró el estado de alarma, se indicó que cada Administración conservaría las competencias otorgadas por la legislación vigente respecto de la gestión ordinaria de los servicios (art. 6 Real Decreto 463/2020). Esta previsión se hacía sin perjuicio de su deber de colaborar con la Autoridad competente en las medidas que ésta adoptara. Unas medidas en materia de movilidad, política sanitaria y educativa que fueron adoptadas dentro del marco previsto en el artículo 11 LOEAES.

Esas medidas determinaban una finalidad, pero exigían la concreción y ejecución de actos para su implementación por parte de las Administraciones competentes y de ahí el mantenimiento del normal funcionamiento de éstas. En definitiva, el marco normativo parece que lejos de alterar el funcionamiento y la gestión ordinaria de las Administraciones públicas reclaman su carácter instrumental y necesario para, de conformidad a la legislación en vigor y el respeto a los derechos fundamentales que no se suspenden, haga efectivas las medidas que adopte la Autoridad. Desde este plano, las preguntas no son por tanto ya las referidas a la declaración del estado de alarma sino la responsabilidad de la Administración competente para poner a disposición todos los recursos necesarios para cumplir con las decisiones adoptadas por la Autoridad durante el estado de alarma.

A pesar de la excepcionalidad del momento, el esquema descrito se aplica en situaciones más convencionales y es fundamental en los modelos complejos de gobierno multinivel. En el contexto de la Unión Europea el principio de cooperación leal (artículo 4 Tratado de la Unión Europea) permite que un acto jurídico adoptado por el gobierno europeo exija de todos los poderes públicos de los Estados miembros la adopción de cuantas medidas sean necesarias para producir el efecto previsto en el acto europeo, aunque las medidas que se apliquen sean nacionales. En definitiva, la cooperación institucional así entendida no es sólo evitar interferir en la decisión del gobierno superior sino garantizar que se alcance la finalidad del acto adoptado a nivel europeo. De otro lado el nivel de gobierno europeo debe respetar la proporcionalidad en la configuración de las medidas para que se alcance esa finalidad y el acto jurídico produzca efectos de conformidad a la misma de la manera que resulte menos gravosa para sus destinatarios. Este principio de proporcionalidad también está recogido de manera general para los estados de alarma excepción y sitio en el art. 1 de la LOEAES.

Pero abandonando el más plácido debate acerca del equilibrio entre el deber de colaborar de la Administración y el deber de hacer un uso proporcional de sus facultades por la Autoridad, surge aquella cuestión más espinosa planteada al inicio: en caso de que se produzca un daño por la actuación de la Administración ¿quién es el responsable?

De manera general la respuesta se puede encontrar en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJAP, en adelante). En este artículo se contienen los elementos a acreditar por el que alegue el daño sufrido como consecuencia de la actuación de la Administración. Sin embargo, también se contienen los supuestos que exoneran de responsabilidad a la Administración. Y si a lo largo del artículo existían sospechas, aquí el lector las confirmará: se excluye la responsabilidad patrimonial del Estado en aquellos casos de fuerza mayor o que sean daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar. Si ya es difícil determinar quién es el responsable por la gestión pública de la pandemia entre las distintas Administraciones mejor resolver la ecuación buscando si las circunstancias concurrentes en la actual pandemia se pueden clasificar como fuerza mayor. Una pista: en la anterior declaración del estado de alarma, durante la denominada crisis de controladores aéreos en 2010, se apreció que efectivamente concurría un supuesto de fuerza mayor que excluía la responsabilidad de la Administración.

No obstante, el presente caso puede que no permita una interpretación tan lineal. Aunque concurre una situación imprevista y las decisiones procedían de una única Autoridad para todos los territorios, la concreción y ejecución (o no concreción ni ejecución) correspondían a las Administraciones competentes de conformidad al funcionamiento ordinario de los poderes del Estado. En consecuencia, una concreción o ejecución de las medidas adoptadas por la Autoridad de forma no diligente por parte de la Administración competente (o su falta de actuación) puede agravar un daño provocado por circunstancias imprevisibles (Gabriel Doménech Pascual lo explica aquí). En el presente caso, la comparación entre las actuaciones de las distintas Administraciones puede dar mayores elementos de juicio para analizar su diligencia respectiva y ponderar qué circunstancias resultaban imprevisibles y cuáles no.

Lo anterior no supone hacer recaer sobre la Administración competente toda la responsabilidad. En el juicio de esa actuación negligente por parte de la Administración competente se ha de tener en cuenta las medidas adoptadas por la Autoridad durante el estado de alarma y dentro del marco habilitante de la LOEAES. En último término, el juicio sobre quién es responsable es una cuestión de prueba y esa prueba también se extiende a los casos en los que la gestión pública dimane de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas. En estos supuestos casos las Administraciones responderán de manera solidaria frente al particular (art. 33 LRJAP). Incluso resulta previsible que sean las propias Administraciones las que diriman judicialmente quién es la responsable. Guarden sus tickets.

0 Comentarios

Dejar una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *

*