Filomena en Madrid: daños catastróficos y ayudas públicas

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Filomena en Madrid: daños catastróficos y ayudas públicas

El pasado 19 de enero el Consejo de Ministros declaró zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil las comunidades autónomas que han padecido los efectos del episodio «Filomena» (Principado de Asturias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Andalucía, Aragón, Madrid, La Rioja, y Navarra). Según la referencia oficial del Consejo, la adopción del Acuerdo se justifica porque “dada la magnitud de los daños, la grave perturbación de las condiciones de vida de la población en extensas áreas geográficas y la paralización total o parcial de buena parte de los servicios públicos esenciales, conviene no demorar la declaración de zona afectada para agilizar la tramitación de las ayudas que los afectados quieran presentar”.

En realidad, el Acuerdo no tiene efectos inmediatos. Por una parte, queda abierta la posibilidad de ampliar la declaración a otras zonas que hayan podido quedar excluidas. Pero, sobre todo, está pendiente de que el Ministerio del Interior, en colaboración con los demás departamentos ministeriales y las administraciones públicas territoriales, elabore una memoria con la estimación de los daños, complete el elenco de medidas que hayan de adoptarse y cuantifique su coste. Una vez elaborada esa memoria, el Consejo de Ministros adoptará, si es necesario, un nuevo acuerdo que podrá incluir las nuevas medidas paliativas que se consideren procedentes.

En esos términos, el acuerdo se configura como una respuesta política (afirmativa) a unas demandas de ayuda por parte de las instituciones de los territorios afectados, pero su alcance dista mucho de ser preciso, hasta que se lleve a cabo la cuantificación de los daños. Sobre esta cuestión clave ya se han manifestado discrepancias entre representantes del Gobierno de la Nación y los de algunos de los territorios afectados. Cualquier pronunciamiento en este momento es prematuro. Aquí no se pretende entrar en ese debate, sino explicar el marco jurídico de la declaración de zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil.

Estas declaraciones y las ayudas correspondientes tienen una larga tradición en nuestro ordenamiento[1], pero no adquirieron carta de naturaleza legal hasta la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (LSNPC). Sorprendentemente, la anterior Ley de Protección Civil de 1985, centrada en los planes y las medidas preventivas, no las regulaba. La LSNPC regula la “declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil” en el marco de lo que denomina “fase de recuperación”, que está integrada por “el conjunto de acciones y medidas de ayuda de las entidades públicas y privadas dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia” (art. 20.1).

Es importante subrayar que estas medidas de recuperación “se aplicarán en concepto de ayuda para contribuir al restablecimiento de la normalidad en las áreas afectadas, no teniendo, en ningún caso, carácter indemnizatorio” (art. 20.3). Por tanto, responden al principio de solidaridad (arts. 2 y 138 CE), no al de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos (arts. 9.3 y 106.2 CE), sin perjuicio de que este pueda entrar en juego en supuestos específicos en los que se acredite la concurrencia de los requisitos legales exigibles (arts. 32 y ss. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).

La cobertura alcanza tanto a los daños materiales como a los personales en los términos que se establecen (arts. 22 y 22 de la LSNPC). Los daños materiales habrán de ser ciertos, evaluables económicamente y referidos a bienes que cuenten con la cobertura de un seguro, público o privado (art. 21.1). Su valoración se hará por organismos especializados en tasación de siniestros o por los servicios técnicos dependientes de las Administraciones Públicas, incluido el Consorcio de Compensación de Seguros.

El presupuesto de la declaración es que se trate de una emergencia cuya magnitud requiera para su recuperación la intervención de la Administración General del Estado (art. 20.2). Para ello basta con que intervenga la Unidad Militar de Emergencias (art. 37)[2]. La declaración, que se efectúa por acuerdo de Consejo de Ministros, puede ser solicitada por las administraciones públicas interesadas, como, al parecer, ha ocurrido en nuestro caso. Con carácter previo a la declaración, el Gobierno puede solicitar informe a la comunidad o comunidades autónomas afectadas (art. 23.1).

El acuerdo debe determinar las medidas aplicables, de entre las mencionadas en el art. 24 de la LSNPC: a) ayudas económicas a particulares por daños en vivienda habitual y enseres de primera necesidad; b) compensación a Corporaciones Locales por gastos derivados de actuaciones inaplazables; c) ayudas a personas físicas o jurídicas que hayan llevado a cabo la prestación personal o de bienes; d) ayudas a establecimientos industriales, mercantiles y de servicios; e) subvenciones por daños en infraestructuras municipales, red viaria provincial e insular; f) ayudas por daños en producciones agrícolas, ganaderas, forestales y de acuicultura marina; g) apertura de líneas de préstamo preferenciales subvencionadas por el Instituto de Crédito Oficial.

Además de estas medidas, se pueden adoptar otras de carácter fiscal (exención de la cuota del IBI, reducción de la del IAE, etc.), así como de carácter laboral y de Seguridad Social. El procedimiento para solicitar las ayudas se regula en el Real Decreto 307/2005, de 18 de marzo. Las ayudas se rigen por la legislación general de subvenciones, pero “se otorgarán en régimen de concesión directa en aras del interés público y social derivado de las singulares circunstancias que concurren en una situación de emergencia”, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones (art. 3.2 del citado RD).

La relación de medidas prevista en la LSNPC es meramente ejemplificativa (“entre otras”), por lo que el Gobierno puede incluir las que considere necesarias en cada caso, aunque no estén mencionadas en la Ley. Así ha ocurrido en la práctica con mucha frecuencia. Cuando esas medidas adicionales afecten a materias reservadas a la ley o reguladas por ella, deberán adoptarse mediante norma de este rango, ya que no podrán introducirse por vía reglamentaria. En la práctica se recurre al Decreto-ley, con fundamento en la urgencia de la situación, pero sin explicar cuáles son las medidas que requieren ese rango normativo[3]. El propio Decreto-ley puede prever la aplicación de las medidas previstas en él a otras situaciones, lo que se hará por Real Decreto, con delimitación de las zonas afectadas[4].

En el marco legal descrito, parece claro que el acuerdo del Consejo de Ministros es la forma jurídica aplicable a la adopción de medidas en el marco de la LSNPC. Cuando se exceda, será necesario un Decreto-ley para las que supongan una modificación o dispensa de la aplicación de normas con rango de ley. No sabemos si así ocurrirá en relación con los daños causados por Filomena. El acuerdo adoptado el pasado 19 de enero apunta la posibilidad de que se apruebe otro, con medidas paliativas adicionales, una vez cuantificados los daños.

Por tanto, la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil no es más que el primer paso de un largo proceso, cuyo fin es la efectividad de las medidas previstas. Es un proceso estrictamente reglado, en cuanto el otorgamiento de la ayuda depende de la acreditación del daño sufrido y su valoración pericial, pero, como suele ocurrir, puede haber diferencias en los criterios de aplicación. En este aspecto tampoco llueve (ni nieva) a gusto de todos.

 

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[1] El Decreto 2906/1969, de 13 de noviembre (Presidencia del Gobierno) sobre coordinación de medidas con motivo de daños catastróficos, atribuyó a la Comisión Interministerial de Planes Provinciales, la tramitación, estudio y propuesta de las peticiones que se dirigiesen al Gobierno o a las autoridades provinciales, con ocasión de los citados daños. Por Real Decreto 1547/1980, de 24 de junio, esas funciones fueron atribuidas al Ministerio del Interior, directamente o a través de los Gobernadores Civiles, de acuerdo con las directrices e instrucciones de la Dirección General de Protección Civil. Esa regulación fue complementada por el Real Decreto 692/1981, de 27 de marzo, sobre coordinación de medidas con motivo de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica, que reguló el procedimiento para el otorgamiento de las ayudas, reiterando las modalidades susceptibles de otorgamiento y la exclusión de los riesgos asegurables (arts. 3 y 4). La regulación contenida en el RD 692/1981 se desarrolló por Orden Ministerial (Interior) de 31 de julio de 1989, y posteriormente, por la Orden de 18 de marzo de 1993, que estableció los requisitos y condiciones para la obtención de las ayudas, así como los posibles beneficiarios, derogando a la de 1989. Esta regulación, caracterizada por el otorgamiento directo de las ayudas a los solicitantes que reuniesen los requisitos previstos, resultó afectada por la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre). Como es sabido, esta Ley establece como procedimiento de aplicación general para la concesión de ayudas el régimen de concurrencia competitiva, restringiendo la posibilidad de concesión directa a los supuestos en que se acredite la existencia de razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública. Con la finalidad de acomodar a lo dispuesto en dicha Ley la normativa hasta entonces vigente en el ámbito de la protección civil, se dictó el Real Decreto 307/2005, de 18 de marzo, por el que se regulan las subvenciones en atención a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica, y se establece el procedimiento para su concesión. Este RD, modificado por el RD 477/2007, de 13 de abril, contiene la normativa general vigente en la materia. Para más detalle, puede consultarse A. MENÉNDEZ REXACH (Director) y A. DE MARCOS FERNÁNDEZ (coordinadora) “Protección civil y emergencias: régimen jurídico”, La Ley- El Consultor, Las Rozas (Madrid), 2011, p. 95 y ss.

[2] No hay que confundir la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil con las emergencias de interés nacional, que se declaran por el titular del Ministerio del Interior (arts. 28 a 30 de la LSNPC). No obstante, aquí no podemos entrar en detalles.

[3] Así, por ejemplo, el Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas, que también afectaba a la Comunidad de Madrid, facultó al Consejo de Ministros para eximir de evaluación de impacto ambiental las obras de reparación o rehabilitación de infraestructuras, equipamientos o instalaciones, así como las actuaciones en el dominio público a que se refiere el propio real decreto-ley (Disposición Adicional 3ª). Obviamente, sin la cobertura del Decreto Ley, el Gobierno no podría dispensar la aplicación de un requisito legal tan significativo.

[4] El art. 1.3 del RDL 11/2019, faculta al gobierno para acordar, con delimitación de las zonas afectadas, la aplicación de las medidas previstas en él “a otros sucesos de características similares que puedan acaecer hasta el 31 de marzo de 2020, mediante real decreto, a propuesta de la persona titular del Ministerio competente para la ejecución de la correspondiente medida”. En su virtud, por Real Decreto 778/2020, de 25 de agosto, se declara la aplicación de las medidas previstas en el artículo 9 del citado RDL 11/2019 a diversas situaciones catastróficas acaecidas entre el 1 de abril de 2019 y el 31 de marzo de 2020.

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