Universidades Públicas y Universidades Privadas: una discriminación constatada por el Tribunal Constitucional

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Universidades Públicas y Universidades Privadas: una discriminación constatada por el Tribunal Constitucional

Las recientes Sentencias del Tribunal Constitucional por el trato diferenciado a los alumnos de las universidades privadas en materia de becas y prácticas en Ciencias de la Salud

1. Introducción

El sistema de las becas al estudio está planteado en base a dos parámetros clásicos: el primero es la falta de recursos económicos objetivos de las personas que lo reciben y el segundo es la teoría del esfuerzo, de forma que la ayuda debe contar con parámetros objetivos de aprovechamiento en el estudio.

Por otra parte, el acceso al grado y al posgrado -especialmente cuando se trata de master oficiales reconocidos por la ANECA y en su caso por las Agencias autonómicas- establece la necesidad de la realización de prácticas curriculares que son obligatorias para los alumnos y los títulos universitarios.

Sin embargo, desde hace algunos años y con diferentes elementos valorativos, por parte de algunos gobiernos autonómicos, se ha venido haciendo una separación, una distinción entre centros universitarios privados y públicos que, basándose en diversos elementos valorativos, expulsaba del sistema de becas y prácticas curriculares en Ciencias de la Salud a los alumnos que optaban por una universidad privada. Esto es, en la práctica se expulsaba a las universidades privadas y a sus alumnos, de las prácticas obligatorias en la sanidad pública (hospitales y centros de atención primaria).

Estas diferencias de trato han sido entendidas por el Tribunal Constitucional como una discriminación, por una parte, por entender inconstitucionales y nulos los términos “de titularidad pública” usados para excluir de las prácticas a los alumnos que cursan sus estudios de ciencias de la salud en las universidades privadas, en la STC 14/2019, de 31 de enero y en materia de becas, las limitaciones a estos alumnos y universidades se han entendido discriminatorias y contrarias al Art. 14 de la Constitución, en la STC de 17 de diciembre de 2020.

Ambos casos llegaron al Tribunal de forma diferente. En el caso de las prácticas por la vía del Recurso de Inconstitucionalidad promovido por una Senadora y por más de 50 senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado. Y, en el caso de las becas, se accedió al Tribunal mediante Recurso de Amparo promovido por la Universidad Católica de Valencia “San Vicente Martir”.

2. Universidades públicas y privadas. Números (aquí se puede acceder a la relación de universidades que aparece en el Ministerio de Ciencia e Innovación)

Si atendemos a algunas estadísticas publicadas, encontramos datos interesantes. Por poner algunos ejemplos, podemos citar los datos de “Statista” donde claramente la universidad pública es la principal receptora de alumnos, pero con una tendencia creciente de las universidades privadas en relación con la demanda de los estudiantes universitarios. Según esta fuente, en el curso 19/20 fueron 1.314.575 (80,49 %) estudiantes matriculados en las universidades públicas frente a 318.783 (19,51 %) en las privadas., por lo que se puede afirmar que la opción pública es mayoritaria. Sin embargo, si atendemos a la serie histórica que se publica, en el curso 08/09 los matriculados en la pública eran 1.275.143 (89,17 %) y los de la privada 155.004 (10,83 %). La primera conclusión es que, en los once años de la serie, en número de alumnos que optan por la universidad privada se ha multiplicado prácticamente por dos.

Si atendemos a los datos facilitados por el Ministerio de Universidades según los datos (avance) publicados del curso 19/20, en los estudios de grado la universidades públicas matricularon a 278.279 (81,47 %) alumnos de nuevo ingreso, mientras que a las privadas, de nuevo ingreso en grado, accedieron 63.716 (18,63 %)  alumnos.

De las universidades de esta lista, existen 14 que podemos denominar católicas en España. Ninguna de ellas tiene ánimo de lucro. Además, contamos con 19 universidades privadas, algunas de ellas cuentan entre su capital fondos de inversión y sociedades de capital. Por lo que respecta a las públicas son 50 las que podemos encontrar en toda España.

Sobre el número de alumnos que estudian en las universidades de iniciativa privada de forma presencial, el 65 % de ellos cursan sus estudios en las universidades católicas (estudios de grado) según la memoria presentada por la I. Católica correspondiente al año 2018. A la vista de todos estos datos podemos afirmar que, unos 200.000 alumnos estudian en las universidades católicas, o en términos porcentuales, casi trece de cada cien en toda España eligen la opción de la enseñanza universitaria católica.

3. Las prácticas curriculares de los alumnos de Ciencias de la Salud

La STC 14/2019, de 31 de enero resuelve el Recurso de Inconstitucionalidad promovido por una Senadora y por más de 50 senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado, contra el artículo único, apartado 65, de la Ley de las Cortes Valencianas 8/2018, de 20 de abril, de modificación de la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de salud de la Comunitat Valenciana, que dio nueva redacción al artículo 79, apartado 2 de esta última norma que, impide que la Generalitat colabore con las universidades privadas en materia de docencia práctica en ciencias de la salud, pues “ha suprimido el deber de cooperación” que a aquella incumbía en cumplimiento del ahora modificado artículo 79.2 de la Ley 10/2014.

Por parte de las universidades privadas, la necesidad de disponer de una estructura sanitaria (hospitales y centros de atención primaria, entre otros) vinculada a los centros universitarios que impartan enseñanzas de grado sobre ciencias de la salud, para garantizar la docencia práctica y clínica de sus alumnos, constituye un presupuesto indispensable para la creación y normal funcionamiento de estos. Los planes curriculares de los estudios universitarios exigen, para su finalización, la realización de unos determinados ciclos de docencia práctica y clínica, que solo pueden efectuarse en instalaciones de asistencia sanitaria.

La exclusión del deber de colaboración con la sanidad pública implicaría la imposibilidad de las universidades privadas, ya creadas y en funcionamiento, de poder completar sus planes de estudio y la formación de sus alumnos ante la falta de centros sanitarios asistenciales públicos en los que poder realizar las prácticas clínicas. Por otra parte, también, tampoco la iniciativa privada podría obtener el necesario reconocimiento administrativo (art. 4.1 LOU), para iniciar la prestación del servicio público docente a través de futuros proyectos de creación de universidades, que se encontrarían con el mismo impedimento para sus prácticas curriculares.

La sentencia del Tribunal se centra en la educación y la sanidad como títulos competenciales, donde, del análisis de la normativa estatal básica se desprenden las siguientes conclusiones:

(i) Que la formación académica universitaria de las diferentes materias que integran la rama de las ciencias de la salud precisa, para su completa finalización, de la realización de prácticas en instituciones sanitarias.

(ii) Que para alcanzar este objetivo, la normativa básica del Estado establece la obligatoria disponibilidad de la estructura sanitaria (hospitales, centros de salud y demás establecimientos) del sistema nacional de salud, dependiente, en el caso de la Comunidad Valenciana, de la Consellería de Sanidad de esta Comunidad, en virtud de las competencias que le son reconocidas en el artículo 54 EAV, para la realización de las prácticas clínicas que deban llevar a efecto los alumnos y profesionales de las ciencias de la salud, en los diferentes estadios de su formación académica y técnica.

(iii) Que, en el caso de las universidades, se establecen vínculos de relación entre éstas y las instituciones sanitarias públicas, por medio de conciertos.

(iv) Esta concertación entre universidades e instituciones sanitarias se realiza mediante la modalidad de conciertos, cuando se trate de universidades de titularidad pública y de convenios cuando lo sean de titularidad privada.

(v) El Gobierno de la Nación ha aprobado las bases generales a las que debe adaptarse este sistema de concertación, en el que se prevé también la participación de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas en los conciertos singulares que se suscriban, conforme a aquellas, entre universidades e instituciones sanitarias de su ámbito territorial.

Sobre esta base, el motivo competencial suscitado se resuelve, según el Tribunal, afirmando que, en consecuencia, la normativa estatal básica se refiere de modo genérico a las “universidades”, sin distinción alguna entre unas universidades y otras. Además, ha de tenerse en cuenta la especial relevancia que, para la formación educativa de los futuros o de los ya profesionales de las ciencias de la salud, tienen las prácticas en instituciones sanitarias. En cambio, la norma legal valenciana únicamente impone este deber de colaboración del Ejecutivo de la Comunidad respecto de las universidades de titularidad pública, sin mencionar de modo expreso a las privadas.

Esa contradicción resulta de todo punto insalvable, cuando la normativa estatal básica concede una relevante y transcendente importancia a que la formación de los profesionales en las ciencias de la salud dispongan de toda la estructura sanitaria pública [arts. 104.1 LGS y 12 apartados a), b) y c) de la Ley de ordenación de las profesiones sanitarias] para la realización de sus prácticas clínicas, siendo estas imprescindibles, además, para completar su período de formación y la obtención de sus títulos académicos [arts. 35 LOU y disposición adicional novena y anexo I del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, así como diferentes órdenes ministeriales que, en función de la titulación, se han dictado (ej. la Orden ECI/332/2008, de 13 de febrero, para los estudios de grado en medicina)].

A la vista de todo lo anterior, se señala por el Tribunal que, en consecuencia, los términos de “de titularidad pública” que figuran en el artículo 79.2 de la Ley 10/2014, en la redacción introducida por el apartado 65 del artículo único de la Ley 8/2018, son inconstitucionales y nulos, por incurrir en contravención con las competencias exclusivas del Estado en materias de educación y de bases de la sanidad reconocidas en el artículo 149.1 apartados 30 y16 CE, por este orden.

4. La exclusión del sistema de becas a los alumnos que optan por una universidad privada

En esta materia hay que citar la STC de 17 de diciembre de 2020. El caso de las becas accedió al Tribunal mediante Recurso de Amparo promovido por la Universidad Católica de Valencia “San Vicente Mártir”.

Las becas se convierten en “ascensores sociales” que permiten que los que menos tengan puedan tener las mismas oportunidades que los más socialmente favorecidos. Además, cuando estas becas tienen como fin que los más humildes en capacidad económica, pero no en capacidades personales, puedan acceder al espacio de educación superior se convierten en una máxima que cualquier gobierno debe atender de forma decidida. Es la forma de redistribuir las oportunidades a través de la mejor formación desde abajo, desde los que menos tienen. Así cualquier persona con independencia de su capacidad económica puede acceder a las mismas oportunidades.

Sin embargo, desde la Generalitat de Valencia se decidió (como ya ocurría en otras Comunidades Autónomas como Cataluña y también se había intentado en Castilla y León) excluir del sistema de becas a los alumnos universitarios que acudieran a una universidad que no fuera pública. La exclusión se producía para todo tipo de becas, las de ayudas al estudio, las becas salario, e incluso las becas para los alumnos valencianos que decidían realizar una estancia en universidades extranjeras a través de las conocidas becas erasmus. Además, y juntamente con otras carteras, se imposibilitó que los alumnos que deciden realizar sus estudios sobre Ciencias de la Salud en universidades que no sean públicas, tampoco tenían derecho a realizar prácticas curriculares -obligatorias para acceder a su titulación de medicina, enfermería, fisioterapia, etc …- en Centros de Salud u Hospitales Públicos.

La idea es clara, a quien decide acudir a la parte del Espacio de Educación Superior Valenciano que no forma parte de las universidades Públicas se les niega la ayuda de la Generalitat, esa misma autoridad que somete a examen las titulaciones y que va realizando las auditorias de funcionamiento de titulaciones y centros con igualdad, tanto de las universidades Públicas como de iniciativa privada. No hay que olvidar que todas forman parte del Espacio de Educación Superior, las públicas y las privadas, y aunque con un campo de actuación determinado y propio de cada centro, se encuentran en un marco jurídico común en lo relativo a sus acreditaciones de sus medios y estudios y el desarrollo de los mismos.

La universidad católica y otras universidades de iniciativa social no tienen ánimo de lucro y no persiguen hacer negocio con los estudios universitarios, sino que sólo pretenden poder formar en altos estándares de calidad a personas conforme a un ideario de inspiración cristiana, sin excluir a nadie de sus aulas, y que, precisamente usan sus excedentes financieros en ayudar a los que menos tienen bajo una fuerte política de ayudas al estudio. En todo caso, no se puede confundir la falta de ánimo de lucro, con el ánimo de ruina. Deben hacer frente a sus gastos como cualquier universidad, lo que no existe es reparto de dividendos. Incluso, el Tribunal Constitucional Chileno, que ya falló hace unos años sobre la exclusión del sistema de becas de los alumnos de la universidad privada en similar sentido al TC español en su Sentencia de 23/11/2015 Rol 2935-15 ha señalado, también, que no cabe la exclusión del sistema de becas a los alumnos de las universidades privadas. Sin embargo, en el caso que llegó al TC español, como no son universidades públicas, se las excluye, de forma que los alumnos que las elijan para su formación universidades privadas no podían recibir becas. Bueno, con una excepción, los estudios que sí oferta y que no oferta la universidad pública, marcándose claramente el principio de subsidiariedad por encima de la libre elección.

El Tribunal Constitucional, en una sentencia que puede considerarse ejemplar, ha conocido el Recurso de Amparo promovido por la Universidad Católica de Valencia, y ha resuelto por Sentencia del Pleno (elemento muy importante por su carácter interpretativo del texto constitucional), dictaminando que la eliminación de los alumnos que optan por una universidad pública del sistema de becas público es contrario a la Constitución. Señala el TC que “ha sido vulnerado el Art. 14, en relación con el derecho a la creación de centros docentes previsto en el Art. 27 de la Constitución”.

El trato desigual entre las universidades del Espacio Valenciano de Educación superior ha producido un perjuicio evidente en la Universidad Católica de Valencia y en el resto de las universidades de iniciativa privada. Como ha venido señalando el TC “el derecho fundamental a la educación, (Art. 27,6 CE) no se agota en el momento inicial del establecimiento del centro educativo, sino que se prolonga en el ejercicio de las facultades de dirección del mismo” y que también, “exige la ausencia de limitaciones absolutas o insalvables, o que lo despojen de la necesaria protección”. Es importante destacar que la Sentencia indica que este derecho de los centros educativos no sólo se queda en la enseñanza básica, sino que también se traslada a las universidades.

Recuerda el TC que los poderes públicos deben promover el “pluralismo educativo” de forma que las ayudas públicas deben respetar el principio de igualdad y las pautas constitucionales orientadoras del gasto público.

Diferenciar entre universidades públicas y privadas es contrario a la Constitución ya que, como señala el TC “todas las universidades sin distinción, también por tanto las de titularidad privada, realizan un servicio público de educación superior, desde la investigación, docencia, estudio y transferencia de conocimiento. Todas las universidades realizan las funciones de creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, la técnica y la cultura, así como la preparación para el ejercicio de las actividades profesionales, y siempre al servicio de la sociedad”.

La discriminación está en el trato distinto de la universidad de iniciativa social, cuando todas las universidades están sometidas al mismo régimen para su creación y reconocimiento, todas sus titulaciones se someten al mismo procedimiento de aprobación y el acceso a las universidades, tanto públicas como privadas.

En definitiva, ha sido el Tribunal Constitucional quien acaba de resolver en su Sentencia que la Generalitat ha discriminado a los alumnos y a la Universidad Católica de Valencia durante cinco años al excluir a los alumnos del sistema de ayudas de becas al estudio por el hecho de elegir una opción universitaria fuera de las universidades públicas.

5. La especial protección a las universidades creadas desde el derecho fundamental de libertad religiosa, y en el caso de España a las católicas en base al Acuerdo sobre Asuntos Culturales y enseñanza de 3 de enero de 1979

No podemos olvidar que las universidades privadas en España, en su gran mayoría y quizá las más importantes universidades -aunque no todas puesto habría que citar también los centros docentes dependientes de FEREDE– pertenecen de una u otra forma jurídica a la Iglesia Católica, bien en su nacimiento o bien en su ideario. Por ello, estamos no sólo ante el principio de igualdad, también nos encontramos ante el derecho fundamental de libertad religiosa y su desarrollo por los acuerdos entre la Santa Sede y el Estado Español, aunque el Tribunal Constitucional no ha entrado a examinarlo al estimar la discriminación desde el art. 14 CE.

Se trata de centros universitarios con ideario, con carácter propio -como ha reconocido el TC- por lo que, discriminar a los alumnos por la opción de la enseñanza de ideario Católico, vulnera la Constitución, pero también el derecho fundamental de libertad religiosa y en el concreto caso de la Iglesia Católica, el Acuerdo del Estado español con la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales de 3 de enero de 1979, que en su artículo X, apartado 3, dispone que:

“los alumnos de estas universidades [de la Iglesia] gozarán de los mismos beneficios en materia de sanidad, seguridad escolar, ayudas al estudio y a la investigación y demás modalidades de protección al estudiante que se establezcan para los alumnos de las universidades del Estado”.

Por lo que no cabe excluirlos del sistema de becas o limitar sus prácticas en los Centros públicos de Salud sin vulnerar lo previsto en el Acuerdo internacional.

6. Conclusión

Las universidades públicas son una referencia en España, pero la forma de mejorarlas no es limitar la competencia con las privadas, lo mejor es dotarlas de un buen marco jurídico y de medios reales para que sus investigadores y docentes hagan y puedan desarrollar mejor su trabajo y la libre elección de los alumnos supone un elemento dinamizador de primer orden.

Se debe aprender de los errores y todas las universidades deben ser tratadas por igual, de forma que la libre elección de centro de universitario sea realmente un Derecho de los alumnos y de sus padres y tutores y no una imposición desde una institución que es y debe ser de todos y para todos.

La opción ideológica que discrimina y genera un trato diferenciado sin justificación potencialmente es capaz de generar un discurso de odio que los poderes públicos deben atajar, dando un trato igual a todas las Instituciones del Espacio de Educación Superior de forma que la universidad española, con la pública -claro está- con universidades de primerísimo nivel internacional como la Universidad Autónoma de Madrid y otras muchas, debe compartir espacio en situación de igualdad competitiva con las universidades privadas. La competencia nos ha enseñado que hace mejorar, los monopolios no producen resultados óptimos, la competencia posibilita que se trabaje mejor para que la sociedad obtenga mejores resultados de nuestras tareas universitarias.

El Espacio Universitario se construye desde el esfuerzo y reconocimiento de todos y forma parte del pluralismo que debe ser respetado y protegido, especialmente debe evitarse cualquier trato discriminatorio como ha determinado en estos casos el Tribunal Constitucional.

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