¿Puede la ordenanza fiscal del IBI incorporar una bonificación para paliar los efectos de la COVID-19?

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¿Puede la ordenanza fiscal del IBI incorporar una bonificación para paliar los efectos de la COVID-19?

El año 2020 fue un año especialmente complicado como consecuencia de la crisis sanitaria derivada de la COVID-19. En el contexto de esa crisis, son muchas las actividades que vieron paralizada temporalmente su actividad. Así, a modo de ejemplo, el artículo 10.1 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 acordó la suspensión de «[…] la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, médicos, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, peluquerías, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías y lavanderías. Se suspende cualquier otra actividad o establecimiento que a juicio de la autoridad competente pueda suponer un riesgo de contagio». Posteriormente, muchas de esas actividades pudieron reanudarse aunque con ciertas limitaciones en el horario de apertura y el aforo permitido, todo ello en función de las medidas sanitarias tomadas por cada Comunidad Autónoma. A día de hoy, numerosas de esas medidas siguen vigentes en algunas Comunidades Autónomas, en las que, incluso, se ha vuelto a decretar el cierre temporal de algunos establecimientos. Si bien esas medidas concretas no son objeto del presente trabajo, nos sirven para poder contextualizar la situación padecida por muchas actividades económicas que se han visto, y se siguen viendo, afectadas por la mencionada crisis sanitaria.

En ese contexto, no es de extrañar que la preocupación por esta situación haya tenido su reflejo en la tributación local. Inicialmente, con la declaración del primer Estado de Alarma en marzo de 2020, los Ayuntamientos acordaron medidas tendentes a facilitar el pago de los tributos locales, tales como la suspensión de los plazos tributarios y la ampliación de los plazos de pago mediante la modificación de los calendarios fiscales. No obstante, algunos Ayuntamientos han ido más allá y han acordado la no exigencia de algunas tasas, así como han previsto algunas bonificaciones respecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) o el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).

En este sentido, vamos a tratar de analizar si, en el ámbito del IBI, procede la aplicación de una bonificación en relación con las consecuencias derivadas de la crisis sanitaria de la COVID-19, es decir, si el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) permite la aprobación de alguna bonificación por parte de los Ayuntamientos para tratar de paliar esas consecuencias. Asimismo, de ser posible la aprobación de esas bonificaciones, debemos plantearnos si las mismas podían aprobarse para el ejercicio 2020 o, si por el contrario, deberían aprobarse para el ejercicio siguiente (esto es el ejercicio 2021).

Entrando a valorar la posibilidad de aprobar una bonificación de la cuota tributaria del IBI, debemos tener en cuenta que el TRLRHL permite que los Ayuntamientos puedan aprobar bonificaciones potestativas. A este respecto, el párrafo primero del artículo 9.1 del TRLRHL dispone que «[n]o podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales». Asimismo, el citado precepto, en su párrafo segundo, procede recogiendo que «[n]o obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley […]». Por lo tanto, los Ayuntamientos no pueden aprobar cualquier bonificación que consideren pertinente, sino que la misma tiene que estar prevista en una norma con rango legal.

Partiendo de estas previsiones, debemos tener en cuenta las bonificaciones potestativas que prevé el TRLRHL. Así, a nuestro juicio, la única bonificación que podría encajar para paliar las consecuencias de la crisis sanitaria anteriormente mencionada es la prevista en el artículo 74.2 quáter del TRLRHL. En concreto, dicho precepto dispone que «[l]os ayuntamientos mediante ordenanza podrán regular una bonificación de hasta el 95 por ciento de la cuota íntegra del impuesto a favor de inmuebles en los que se desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros». Por lo tanto, este artículo permite a los Ayuntamientos aprobar bonificaciones de hasta el 95 por cierto respecto de las cuotas tributarias del IBI de bienes inmuebles que desarrollen actividades económicas declaradas de especial interés o utilidad municipal.

Por todo lo expuesto, debemos preguntarnos a qué se refiere la declaración de especial interés o utilidad municipal y si, en su caso, las actividades económicas afectadas por las consecuencia de la crisis sanitaria de la COVID-19 pueden incluirse en dicha declaración. Pues bien, lo cierto es que no hay un concepto de actividad declarada de especial interés o utilidad municipal, sino que se trata de un concepto jurídico indeterminado que depende de la interpretación que, en cada caso, realice el Ayuntamiento. De hecho, como dispone el propio artículo, la declaración de especial interés o utilidad pública debe realizarla el pleno del Ayuntamiento. Esta declaración, según el tenor literal del mencionado precepto, puede responder a diversas causas como son la concurrencia de circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento del empleo. Tradicionalmente, son muchos los Ayuntamientos que han asociado esta bonificación a la creación de empleo (véanse por ejemplo, el artículo 4 de la Ordenanza fiscal número 2 reguladora del IBI aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Teruel con fecha 16 de octubre de 2020 y publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Teruel de 17 de diciembre de 2020 o el artículo 6.5 de la Ordenanza fiscal número 4.1 reguladora del IBI aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Alcobendas con fecha 16 de octubre de 2020 y publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 23 de diciembre de 2020), aunque, atendiendo al mencionado tenor literal, no existe ningún óbice para extender esta bonificación a otras circunstancias sociales. En consecuencia, a nuestro entender, puede considerarse que, en relación con la paralización temporal de las actividades económicas, existen circunstancias sociales que justifican la bonificación, sin que sea necesario que también concurra un requisito respecto al mantenimiento o a la promoción del empleo.

Lo cierto es que, por lo tanto, parece que las actividades económicas afectadas por la crisis sanitaria anteriormente mencionada pueden encajar, aparentemente, dentro del ámbito de aplicación de esta bonificación al ser declaradas de especial interés o utilidad pública municipal. Pero, ¿dicha declaración de especial interés o utilidad pública debe realizarse de forma individualizada o, por el contrario, puede realizarse de forma generalizada respecto de determinados usos catastrales?

Como hemos expuesto, nada se recoge en la normativa al respecto, aunque tradicionalmente se ha exigido una declaración individualizada de especial interés o utilidad pública de cada una de las actividades a las que se reconoce la bonificación. Por ejemplo, podemos citar el artículo 10.5 de la Ordenanza fiscal número 1 del IBI aprobada definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de Sitges con fecha 21 de diciembre de 2020 y publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona de 23 de diciembre de 2020, que prevé una bonificación de hasta el 95% de la cuota íntegra del IBI respecto de los inmuebles en los que se desarrollen actividades económicas declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento de la ocupación que justifiquen esa declaración, sin que se establezca ningún otro requisito adicional salvo la presentación de la necesaria solicitud en el plazo correspondiente. No obstante, lo cierto es que, respecto de las bonificaciones para paliar las consecuencias de la crisis sanitaria de la COVID-19, algunos Ayuntamientos han optado por reconocer su aplicación a los inmuebles de un determinado uso catastral que soliciten esa declaración. En otras palabras, nos hallamos ante una bonificación de carácter rogado que requiere, por lo tanto, la previa declaración de especial interés o utilidad municipal así como la solicitud de aplicación de la misma.

En esta línea, encontramos la bonificación prevista en la Disposición adicional Tercera de la Ordenanza fiscal del IBI del municipio de Madrid aprobada definitivamente por Acuerdo del Pleno de 23 de diciembre de 2020 y publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 29 de diciembre de 2020 (Ordenanza fiscal del IBI del Municipio de Madrid para 2021), que prevé para las actividades económicas de los bienes inmuebles con uso catastral Ocio y Hostelería, Comercial, Espectáculos o Cultural. De acuerdo con su apartado cuarto, la bonificación «[…] tendrá carácter rogado y la declaración de especial interés o utilidad municipal deberá solicitarse expresamente, mediante impreso normalizado, antes del 1 de abril de 2021», a lo que añade que «[n]o obstante, no será necesario solicitar de nuevo la declaración de especial interés o utilidad municipal en aquellos casos en los que el inmueble hubiera disfrutado de la bonificación a que se refiere la disposición adicional segunda, en el ejercicio 2020, por la misma actividad, supuesto en el que solo deberá solicitarse la bonificación, adjuntando la documentación recogida en el apartado anterior». En el caso del ejercicio 2020, la Disposición adicional Tercera de la Ordenanza fiscal del IBI del municipio de Madrid aprobada definitivamente por Acuerdo del Pleno de 29 de mayo de 2020 y publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 30 de mayo de 2020 (Ordenanza fiscal del IBI del Municipio de Madrid para 2020) recogía que la declaración de utilidad municipal y de aplicación de la bonificación se realizaba de forma conjunta, mediante la aportación de la documentación correspondiente. De forma similar, también se pronuncia la Disposición adicional segunda de la Ordenanza fiscal número 2 del IBI aprobada definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza con fecha 28 de diciembre de 2020 y publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza de 30 diciembre 2020 (Ordenanza fiscal del IBI del Zaragoza de Madrid para 2021). En este caso, prevé una bonificación para bienes inmuebles de uso catastral comercial, ocio y hostería y espectáculos «[…] siempre que sean declarados de especial interés o utilidad municipal». De hecho, en su apartado tercero, añade que «[l]a bonificación es de carácter rogado, por lo que la declaración de especial interés o utilidad municipal deberá solicitarse, mediante impreso normalizado, expresamente en el plazo de 30 días naturales desde el día siguiente al de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia del texto del acuerdo aprobado, y corresponderá efectuarla, con carácter provisional, al Pleno Municipal». Por lo tanto, el hecho de que la bonificación se prevea para determinados usos catastrales no supone que se eluda la declaración de especial interés o utilidad municipal del inmueble, sino que debe solicitarse la misma, así como la aplicación de la bonificación.

Por último, debemos plantearnos si es posible la aprobación de una bonificación del IBI en el ejercicio en curso o si, por el contrario, su aprobación debe realizarse con efectos al ejercicio siguiente. En otras palabras si, dado que la crisis sanitaria tuvo lugar en 2020, los Ayuntamientos podían aprobar una bonificación aplicable para ese ejercicio o, por el contrario, su aprobación debe tener efectos para el ejercicio 2021. En concreto, este tipo de bonificación debe regularse en la correspondiente ordenanza fiscal que, como regla general, debe aprobarse con anterioridad al devengo del impuesto. En el caso del IBI, debemos tener en cuenta que, según el artículo 75 del TRLRHL, «[e]l impuesto se devengará el primer día del período impositivo», a lo que añade que «[e]l período impositivo coincide con el año natural». Por lo tanto, el impuesto se devenga el día 1 de enero de cada ejercicio, por lo que las ordenanzas fiscales aplicables, incluyendo los beneficios fiscales, parece que deben aprobarse definitivamente y publicarse antes de esa fecha. No debemos olvidar que el artículo 17.4 del TRLRHL dispone que «[e]n todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación». En consecuencia, según los preceptos anteriormente mencionados, la Ordenanza Fiscal del IBI y, por ende, las bonificaciones que se recogen en la misma, debe encontrarse aprobada y publicada con anterioridad al 1 de enero de cada ejercicio, esto es, antes del devengo del impuesto. A este respecto, resulta especialmente ilustrativa la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2011 (rec. 2884/2010), cuyo fundamento jurídico cuarto concluye exponiendo que «[…] la aplicación de la modificación, cuya entrada en vigor se produce inmediatamente después [del primer día del período impositivo], supondría afectar y alterar deudas tributarias ya surgidas y existentes al amparo de la norma anterior, esto es, a situaciones jurídicas consolidadas», ya que nos encontramos, como señala el propio Tribunal Supremo, ante supuestos de retroactividad en grado máximo al haberse producido ya el devengo del IBI. En consecuencia, no parece que la modificación de la ordenanza fiscal del IBI una vez iniciado el período impositivo 2020, pese a deberse a una situación excepcional como puede ser paliar las consecuencias de la crisis sanitaria de la COVID-19, se ajuste a la normativa anteriormente mencionada toda vez que no existe una norma con rango de ley que autorice esta aplicación retroactiva. De hecho, algunos Ayuntamientos, al ser preguntados sobre la posibilidad de incluir una bonificación en ese sentido, alegaron que la normativa no habilitaba esa posibilidad. Sin embargo, debemos destacar que el Ayuntamiento de Madrid fue de los únicos que aprobó una bonificación aplicable para el ejercicio 2020. En concreto, la Disposición adicional Tercera de la Ordenanza fiscal del IBI del Municipio de Madrid para 2020, en su redacción aprobada definitivamente por Acuerdo del Pleno de 29 de mayo de 2020, estableció una bonificación del 25% de la cuota íntegra del impuesto del ejercicio 2020 para aquellos inmuebles con uso catastral Ocio y Hostelería, Comercial y Espectáculos y Cultural que se declararan de especial interés o utilidad municipal.

Sin embargo, respecto del ejercicio 2021, no habría ningún óbice para que, siempre que se aprobara y publicara la ordenanza fiscal del IBI antes del 1 de enero de 2021, se prevea una bonificación para paliar las consecuencias económicas de la COVID-19 respecto de dicho ejercicio y, como hemos visto, en base a las previsiones del artículo 74.2. quáter del TRLRHL. En este caso, nuevamente podemos citar la Disposición adicional Tercera de la Ordenanza fiscal del IBI del Municipio de Madrid para 2021. En este supuesto, se prevé una doble bonificación: del 50% de los inmuebles con las tipologías catastrales «7.1.1 Hoteles, hostales, moteles» y «7.1.2 Aparthoteles, bungalows»; y del 25% para el resto de inmuebles con usos catastrales Ocio y Hostelería, Comercial, Espectáculos o Cultural. En ambos supuestos, la aplicación de esta bonificación requiere que la actividad se viniera ejerciendo antes del 1 de enero de 2021 y se ejerza durante todo el ejercicio 2021, lo que exigirá una comprobación del cumplimiento efectivo de los requisitos con posterioridad a la concesión de la misma, pues se condiciona su aplicación al cumplimiento de unos requisitos futuros.

En la misma línea, la Disposición adicional segunda de la Ordenanza fiscal del IBI del Zaragoza de Madrid para 2021, prevé una bonificación del 30% de la cuota íntegra del impuesto para inmuebles destinados a los usos catastrales comercial (solo para aquellos inmuebles a los que se aplica el tipo de gravamen general), ocio y hostelería y espectáculos. En este supuesto y a diferencia del Ayuntamiento de Madrid, se requiere el cumplimiento de unos requisitos de desarrollo de actividad respecto del ejercicio 2020 y no del ejercicio 2021. En concreto, estos requisitos son «[q]ue la actividad se viniera ejerciendo en el inmueble antes del 15 de marzo de 2020» o «[q]ue la actividad iniciada con posterioridad al 15 de marzo de 2020 continúe ejerciéndose hasta el 31 de diciembre de 2020». En el caso de Logroño, el artículo 4.14 de la Ordenanza fiscal número 2 reguladora del IBI aprobada por el Pleno del Ayuntamiento con fecha 29 de octubre de 2020 y publicada en el Boletín Oficial de La Rioja de 23 de diciembre de 2020, prevé «[…] una bonificación del 75 % de la cuota íntegra del impuesto, exclusivamente para el ejercicio 2021, a favor de inmuebles en los que desarrollen actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal». En este caso, la bonificación se prevé para actividades económicas «[q]ue se realicen por un Comercio minorista, entendiéndose como tal aquellas dadas de alta en censo de Actividades Económicas en las actividades correspondientes a los epígrafes 64 y 65; siempre que el titular de la actividad sea propietario del local, o bien si es arrendatario, el propietario le repercute el impuesto sobre bienes inmuebles y tengan su domicilio fiscal o social en Logroño» o «[q]ue se realicen por Centros especiales de empleo, catalogados como tal por la Administración competente». No obstante, la bonificación puede llegar a ser del 90% para los inmuebles que se encuentren en el Centro Histórico de la ciudad.

En definitiva, después del análisis realizado, debemos concluir que es posible, en virtud de las previsiones del artículo 74.2. quáter del TRLRHL, que los Ayuntamientos prevean, en sus respectivas ordenanzas fiscales, una bonificación para paliar las consecuencias padecidas por las actividades económicas como consecuencia de la crisis sanitaria de la COVID-19. Esta bonificación, por su naturaleza, requiere la previa solicitud, debiendo incluir la declaración de especial interés o utilidad municipal. Asimismo, su aplicación, dada la normativa estudiada, parece que únicamente puede ser posible para los ejercicios 2021 y siguientes.

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