Público, público interesado y acceso a la justicia

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Público, público interesado y acceso a la justicia

En ocasiones los hechos de un caso no parecen anticipar el alcance del debate jurídico que se puede generar. Así, la ampliación de una granja porcina en una localidad al sur de los Países Bajos puede no capturar la atención general y, menos aún, pensar que se pueda llegar a discutir sobre cuestiones como el acceso a la justicia o el derecho a participar en la toma de decisiones de la Administración pública. Sin embargo, este escenario es el que se presenta en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Stichting Varkens in Noodyotros de 14 de enero de 2021 (asunto C-826/18).

El caso comienza con la solicitud de la mercantil Sebava ante el Ayuntamiento de Echt-Susteren para construir un nuevo establo que dé cabida a 855 cerdos. Según el derecho neerlandés, al tratarse de una decisión con impacto medioambiental y relativa a actividades de construcción y de modificación de instalaciones era preciso seguir el denominado “procedimiento preparatorio público uniforme”. Este procedimiento está dirigido a habilitar la participación del público en ciertas decisiones administrativas con trascendencia en el plano medioambiental. De esta manera, el Ayuntamiento estaba encargado de elaborar un proyecto de resolución sobre la solicitud recibida, que debía quedar a disposición de cualquier persona para poder formular las observaciones que estimara pertinentes. En este caso el Ayuntamiento de Echt-Susteren decidió que no era necesario elaborar un informe de impacto medioambiental. Esta decisión, con la propuesta de resolución sobre la solicitud y otra información adicional fue publicada tanto en el Boletín Oficial del Reino de los Países Bajos como en el del municipal de Echt-Susteren.

La licencia fue concedida y no hubo observaciones durante el proceso preparatorio de información y participación pública. Sin embargo, una vez adoptada la autorización, ésta fue recurrida por tres asociaciones dedicadas a la protección medioambiental y un particular, una veterinaria residente a una veintena de kilómetros de la granja, que además era miembro de varias asociaciones en defensa del bienestar animal. Según el derecho neerlandés la posibilidad de recurrir un acto administrativo ante los tribunales exige dos requisitos acumulativos. En primer lugar, el recurrente debe ser parte interesada y sus intereses deben verse directamente afectados por la decisión que se recurre. En segundo lugar, ese mismo recurrente debe haber participado en la fase administrativa previa en la que pudo haber realizado observaciones a la propuesta de la decisión, sin que existan razones para reprocharle que no lo hubiera hecho. Los recurrentes alegaron defectos en la forma de comunicación de la información del expediente administrativo que impidió en última instancia la formulación de observaciones.

Los cuatro recursos fueron inadmitidos al apreciar el órgano jurisdiccional neerlandés competente que no concurrían los requisitos citados. En ninguno de los cuatro casos los recurrentes habían participado en la fase preparatoria de información pública y, además, en el caso del recurrente particular no quedaba acreditada su condición como parte interesada, al estimar el tribunal que la decisión no le afectaba directamente. No obstante, el tribunal decidió suspender el procedimiento y dirigir varias cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en las que, básicamente, preguntaba si los requisitos que establecía la legislación neerlandesa para presentar un recurso ante una decisión administrativa en materia medioambiental eran conformes con la normativa europea y, en concreto, con lo dispuesto en el Convenio de Aarhus (ratificado por Decisión 2005/370/CE del Consejo y desarrollado por la Directiva 2011/92 –en su versión modificada por la Directiva 2014/52) y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 42 -derecho a la tutela judicial efectiva- y artículo 52 -limitación de los derechos fundamentales-).

En último término las cuestiones planteadas por el tribunal neerlandés apuntaban a la posibilidad de mantener un desequilibrio entre una fase administrativa donde se permite la participación del público general y una fase judicial con unos requisitos restrictivos para poder impugnar la decisión de la Administración. Durante el procedimiento ante el Tribunal europeo por parte del gobierno neerlandés se alegó que la participación en la fase administrativa era tan amplia como para permitir que cualquier ciudadano, independientemente de su lugar de residencia y de cualquier otra circunstancia individual pudiera formular observaciones. Esta brecha entre la configuración de la participación pública en la fase administrativa y la capacidad limitada de acceder a la justicia plantea, a su vez, otras cuestiones que están latentes en el caso. ¿Serviría la participación en el proceso administrativo para justificar un interés legítimo que permitiera iniciar la fase judicial? ¿Desembocaría una amplia participación en la fase administrativa en el reconocimiento de una acción popular? ¿Evita una amplia participación de la ciudadanía en la fase administrativa la necesidad de una posterior revisión jurisdiccional? ¿Están condicionados los legisladores nacionales a configurar el acceso a la justicia en función de la regulación adoptada en la fase de participación del público en los procedimientos administrativos?

En su análisis, el Tribunal europeo indicó que una norma nacional por la que se condicionara el acceso a la justicia a la previa participación en la fase administrativa puede ser una limitación justificada al derecho de tutela judicial efectivo de conformidad al artículo 52 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Para ello, las condiciones de acceso a la justicia debieran estar establecidas por ley, respetar el contenido esencial del derecho y el principio de proporcionalidad, así como responder a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.

No obstante, el Tribunal europeo matizó también que esas condiciones de admisibilidad del recurso no pueden ser establecidas en el caso de que se trate de un público interesado (categoría en la que se encontraban las asociaciones de protección medioambiental recurrentes). En otras palabras, cuando se trate de un recurrente que pueda tener un interés o pueda resultar afectado por la decisión decae la posibilidad de condicionar el acceso a la justicia a la exigencia de una previa participación en el proceso administrativo. Esta condición supondría privar del efecto útil que tiene la obligación de garantizar un “amplio acceso a la justicia” al público interesado en materia medioambiental que se realiza tanto en el Convenio de Aarhus como en la legislación europea de desarrollo.

En este esquema, el elemento crítico es por tanto la definición de qué constituye un interés suficiente o cuándo se produce la lesión de un derecho y que permite identificar al público interesado. Esta definición es competencia del legislador nacional con la única salvedad de que una vez definido ese público interesado no cabría establecer requisitos adicionales que priven de efecto útil a la protección que a este público interesado dispensa la normativa europea. En definitiva, la participación en el proceso administrativo no bastaría para justificar un interés que habilite el acceso al sistema de justicia del público en general, ni el acceso a la justicia puede estar condicionado a la previa intervención en el proceso administrativo para el público interesado.

En este proceso de definición de cuál es el público interesado, el principal problema reside en seguir un criterio uniforme ya que los incentivos son distintos entre la fase administrativa y la judicial. En la fase administrativa, una definición amplia de público que puede participar en el proceso facilitaría la identificación de los aspectos controvertidos sobre los que versa la decisión de la Administración, y eventualmente, reducir así la necesidad de acudir al proceso judicial. De otro lado, en la fase judicial esa misma definición amplia de público afectado o con un interés legítimo multiplicaría los procedimientos judiciales, ya que es sólo en el seno de éstos, y en función de la cuestión litigiosa planteada, como se puede determinar si el recurrente presenta un interés o es afectado por la decisión administrativa.

En último término, la cuestión se remite a la falta de incentivos que pueden tener legisladores y tribunales para considerar una definición amplia de público interesado debido a la dificultad de establecer criterios adicionales para racionalizar el acceso a la justicia.

Photo by Shraddha Agrawal on Unsplash. 

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