La importancia del contexto para la garantía de la independencia judicial

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La importancia del contexto para la garantía de la independencia judicial

El Partido Popular, para tratar de justificar su flagrante incumplimiento de la obligación constitucional de pactar la renovación del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), ha apelado a la existencia de unas “normas europeas” que nos impondrían un sistema de elección en el que los 12 jueces miembros del CGPJ sean elegidos por sus homólogos. Ello significaría que a la obligación constitucional de renovación se superpondría la obligación de modificar nuestra LOPJ para adecuarla a esas reglas europeas. Según el PP, si se renovase bajo el actual sistema de la LOPJ se estarían vulnerando las obligaciones que se nos imponen desde el derecho internacional. La cuestión es: ¿existen realmente tales normas europeas?

Para tratar de examinar esta problemática en sus correctos términos se debe diferenciar entre aquellas reglas contenidas en acuerdos y tratados internacionales sobre derechos humanos de los que se desprenderían normas vinculantes para nuestro país y aquellos textos no vinculantes o de soft law, fundamentalmente del Consejo de Europa, sobre independencia judicial

Así en lo que se refiere a estos segundos textos, es necesario ser conscientes de que, por ejemplo, las recomendaciones del Comité de Ministros del Consejo de Europa no son normas vinculantes; se trata de soft law mediante el que se sugiere, se propone y se recomienda, por lo que no cabe considerar que tales recomendaciones justifiquen el incumplimiento durante más de dos años de una obligación constitucional.

Ciertamente, el hecho de que el soft law no sea jurídicamente vinculante, no significa que carezca totalmente de efectos jurídicos, pues ha adquirido un valor interpretativo de aquellos textos sobre derechos humanos que sí imponen verdaderas obligaciones a los estados firmantes, ya sea la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (la Carta), ya sea el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). Textos que son interpretados mediante decisiones de sus tribunales de garantía, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), cuyas decisiones sí son vinculantes.

En la presente entrada dejaré a un lado el soft law y examinaré someramente los pronunciamientos del TJUE y del TEDH en relación con la cuestión de si el derecho al juez imparcial, que se recoge tanto en el art. 47 de la Carta como en el art. 6.1 del CEDH, impondrían un sistema de elección en el que los miembros judiciales de los Consejos Judiciales -que han proliferado en los estados europeos con objeto de proteger la independencia de los tribunales- deban ser elegidos por sus homólogos jueces.

La cuestión se ha planteado ante el TJUE y el TEDH al hilo de la profunda reforma del sistema judicial que se ha llevado a cabo en Polonia. Reforma que ciertamente iba mucho más allá de la modificación del sistema de elección de su Consejo Judicial, pues suponía la adopción de todo un paquete legislativo y de unas formas de actuación que han sido consideradas como un verdadero asalto a la independencia judicial.

El caso polaco

El Consejo Nacional del Poder Judicial de Polonia (en adelante CNPJ), como nuestro CGPJ, es un órgano constitucional encargado de proteger la independencia de los jueces y los tribunales polacos.

El Tribunal Constitucional de Polonia, en una Sentencia del 18 de julio de 2007, consideró que, de acuerdo con la Constitución polaca, los 15 miembros judiciales del CNPJ debían ser elegidos por los jueces[1].

Sin embargo, unos años después, el propio Tribunal Constitucional de Polonia, por Sentencia de 20 de junio de 2017, revocó explícitamente la interpretación anterior y dispuso que el artículo 187 § 1 (2) de la Constitución sólo estipula que los miembros judiciales del CNPJ sean elegidos entre los jueces. La Constitución no especifica quién debe elegir a esos jueces. La cuestión de la elección se remite al desarrollo legal y, por tanto, corresponde al legislador establecer el sistema de elección.

De conformidad con dicha doctrina, y en el marco de una reforma mucho más profunda del sistema judicial polaco, el legislador dispuso en 2017 que fuese un órgano parlamentario, la Dieta, la que eligiese de entre los jueces de las diversas categorías judiciales a quince miembros del Consejo para un mandato de cuatro años[2].

Sobre la adecuación del nuevo sistema de elección del CNPJ al derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, recogido tanto en el Convenio Europea de Derechos Humanos (art. 6.1) como en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 47), han tenido la oportunidad de pronunciarse tanto el TEDH como el TJUE.

La interpretación por el TJUE del alcance del derecho al juez imparcial

En primer lugar, se pronunció el TJUE, en la Sentencia de 19 de noviembre de 2019 (asuntos acumulados C-585/18, C-624/18 y C-625/18).

Como consecuencia de la entrada en vigor de una nueva legislación polaca que imponía la jubilación forzosa anticipada a los 65 años de los jueces del Tribunal Supremo, se suscitó un conflicto por parte de una serie de jueces afectados ante Sala de lo Laboral del Tribunal Supremo, puesto que la nueva Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo, que de acuerdo con la nueva normativa polaca sería la competente para conocer de los procedimientos relativos a la jubilación forzosa de los jueces del Supremo aún no se había constituido[3].

La Sala de lo Laboral del Tribunal Supremo planteó una serie de cuestiones prejudiciales ante el TJUE en las que, entre otras cosas, suscitaba sí el hecho de que se jubilase a los jueces del Tribunal Supremo anticipadamente a los sesenta y cinco años contravenía el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47 de la Carta, así como la Directiva 2000/78, del Consejo de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.

A los efectos de esta entrada nos interesa únicamente la cuestión que se refiere concretamente a si la nueva Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo, a la que se le atribuye el conocimiento de los asuntos controvertidos, al ser un órgano judicial cuyos miembros son nombrados por un CNPJ cuyos miembros judiciales son, a su vez, nombrados por la Dieta, no es un juez independiente e imparcial y por ello se vulnera el art. 47 de la Carta cuando dispone que “toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley”.

La STJUE aborda esta concreta cuestión señalando que examinar el grado de independencia de que goza el CNPJ frente a los poderes legislativo y ejecutivo en el ejercicio de los cometidos que la legislación nacional le atribuye como organismo encargado, en virtud del artículo 186 de la Constitución, de velar por la independencia de los jueces y tribunales, puede ser pertinente a los efectos de apreciar si los jueces que el CNPJ a su vez propone para los diversos órganos judiciales estarán en condiciones de satisfacer las exigencias de independencia y de imparcialidad que se derivan del artículo 47 de la Carta.

Sin embargo, en la comprobación de si el CNPJ ofrece o no suficientes garantías de independencia frente a los poderes legislativo y ejecutivo -que, según afirma el TJUE, no le corresponde realizar finalmente a él sino al órgano jurisdiccional nacional-, deben tenerse en cuenta no únicamente el procedimiento de elección de los vocales del Consejo sino “todos los aspectos pertinentes tanto de hecho como de Derecho y que se refieren tanto a las condiciones en que se designó a los miembros de dicho organismo como a la manera en que desempeña concretamente su cometido”.

El TJUE señala que el órgano jurisdiccional polaco remitente menciona una serie de aspectos que, en su opinión, pueden suscitar dudas acerca de la independencia del CNPJ. Pues bien, para el TJUE, si bien cada uno de los aspectos señalados por dicho órgano jurisdiccional pudiera formar parte de la competencia de los Estados miembros y de su ámbito de elección, la combinación de todos ellos, sumada a las circunstancias en las que se efectuaron tales elecciones, puede, en cambio, llevar a dudar de la independencia de un organismo

Según el TJUE, corresponde al órgano jurisdiccional nacional realizar una apreciación de conjunto de todas las circunstancias concurrentes, entre las cuales se destacan: primero, que el CNPJ en su nueva composición se constituyera mediando un acortamiento del mandato de cuatro años en curso de los miembros que hasta entonces lo componían; segundo, que, mientras que a los quince miembros del CNPJ elegidos de entre los jueces los elegían en el pasado sus homólogos, ahora los elige una de las cámaras del poder legislativo de entre candidatos que pueden ser propuestos por grupos de dos mil ciudadanos o de veinticinco jueces, reforma que da lugar a que veintitrés de los veinticinco miembros del CNPJ procedan directamente de los poderes políticos o sean elegidos por estos, y tercero, la eventual existencia de irregularidades que pudieran haber viciado el proceso de nombramiento de determinados miembros del CNPJ en su nueva composición, evocadas por el órgano jurisdiccional remitente y que, en su caso, le corresponderá comprobar.

Para apreciar una vulneración del derecho al juez imparcial del art. 47 de la Carta, y a efectos de dicha apreciación de conjunto, el órgano jurisdiccional remitente podrá tener también en cuenta la manera en que el CNPJ da efectivo cumplimiento a su tarea constitucional de velar por la independencia de los jueces y tribunales y la forma en que ejerce sus diversas competencias, en particular si lo hace de modo que puedan suscitarse dudas en cuanto a su independencia con respecto a los poderes Legislativo y Ejecutivo.

Por tanto, el TJUE rechaza fundamentar una presumible vulneración del derecho al juez imparcial del art. 47 de la Carta en el mero hecho de que un Estado miembro mantenga un sistema de elección de los miembros judiciales del CNPJ por parte del legislativo en lugar de por los jueces. Es fundamental apreciar el contexto y el funcionamiento práctico de dicho CNPJ.

En relación con la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo, para el TJUE se vulneraría el derecho al juez imparcial cuando las condiciones objetivas en las que se creó el órgano, sus características y la manera en que se ha nombrado a sus miembros, puedan suscitar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la impermeabilidad de este órgano frente a elementos externos, en particular frente a influencias directas o indirectas de los poderes legislativo y ejecutivo, y en cuanto a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio, y por lo tanto pueden dar lugar a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de dicho órgano susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática.

La Sala de lo Laboral del Tribunal Supremo, mediante Sentencia de 5 de diciembre de 2019, resolvió el primero de los tres asuntos prejudiciales planteados por ella misma al TJUE. La Sala hizo hincapié en que estaba desempeñando exclusivamente el papel de un tribunal de la UE que aplica la sentencia del TJUE ya comentada y que no estaba examinando la constitucionalidad de la Ley modificadora de 2017[4], sino su compatibilidad con el Derecho de la UE y concluyó que, en relación con la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo, las circunstancias concurrentes en el caso, tomadas por separado, no eran concluyentes del incumplimiento por parte de dicha sala de las normas establecidas en el artículo 47 de la Carta, el artículo 6 del Convenio y el artículo 45 § 1 de la Constitución. Sin embargo, consideradas conjuntamente las referidas circunstancias -(i) la creación de la cámara desde cero; (ii) el hecho de estar compuesta por personas muy vinculadas a los poderes legislativo y ejecutivo y que, antes de su nombramiento, habían sido beneficiarias de la reorganización de la justicia; (iii) el hecho de que la sala gozara de una amplia autonomía dentro del Tribunal Supremo, con una estructura y una jurisdicción propias que incluían competencias sustraídas a otros tribunales y a otras salas del Tribunal Supremo; y (iv) el hecho de que sus miembros fueran seleccionados y propuestos para su nombramiento judicial por el CNPJ, que carecía de independencia respecto al poder legislativo y al ejecutivo-; determinaba que la referida Sala Disciplinaria no fuese, clara e inequívocamente, un «tribunal» o «juzgado» en el sentido de las disposiciones anteriores.

Las conclusiones anteriores fueron refrendadas por el Tribunal Supremo, en formación de cincuenta y nueve magistrados de las Salas Civil, Penal y de la Seguridad Social unidas, en su resolución interpretativa de 23 de enero de 2020.

A los referidos pronunciamientos judiciales del Tribunal Supremo dio respuesta el Legislador polaco adoptando una modificación legal en diciembre de 2019, que entró en vigor en febrero de 2020, y  por la que, entre otras cosas, se impide a todos los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar la observancia de las exigencias de la Unión Europea relativas al juez independiente e imparcial y se califica como falta disciplinaria, a juzgar por la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo, el examen de la observancia de las exigencias de la Unión relativas al juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley.

Ello ha dado lugar a un dramático epílogo que aún se está desarrollando, pues la Comisión el pasado abril de 2021 interpuso un recurso por incumplimiento contra Polonia por la modificación realizada, que ha dado lugar a la adopción por el TJUE, el pasado 14 de julio de 2021, de medidas cautelares imponiendo a Polonia la obligación de suspender tal modificación[5] y ulteriormente una decisión de 27 de octubre de 2021, imponiendo a Polonia una multa de un millón de euros al día por no paralizar la actividad de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo referida.

La interpretación por el TEDH del alcance del derecho al juez imparcial

El TEDH ha tenido ocasión de pronunciarse más recientemente en su Sentencia de 22 de julio de 2021, asunto Reczkowicz c. Polonia. En este caso, el asunto llegó hasta el TEDH a través de la demanda de una abogada, que fue sancionada y cuyo recurso interno fue resuelto por la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo. La demandante alega ante el TEDH la violación del artículo 6 § 1 del Convenio cuando dispone que “toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un tribunal independiente e imparcial, establecido por la ley

El TEDH, a fin de evaluar si las irregularidades en un determinado procedimiento de nombramiento judicial son de tal gravedad que implican una violación del derecho a un tribunal independiente e imparcial establecido por la ley, realiza un escrutinio compuesto por tres criterios.

En primer lugar, debe existir, en principio, una infracción manifiesta del derecho interno y, precisamente, el TEDH considera que tal infracción manifiesta del derecho interno ha sido declarada por el Tribunal Supremo de Polonia mediante su Sentencia de 5 de diciembre de 2019 y la resolución de 23 de enero de 2020[6].

En segundo lugar, la infracción en cuestión debe evaluarse a la luz del objeto y la finalidad de la exigencia de un «tribunal establecido por la ley», a saber, garantizar la capacidad del poder judicial para desempeñar sus funciones sin interferencias indebidas y preservar así el Estado de Derecho y la separación de poderes. Por lo tanto, las infracciones de carácter puramente técnico que no afectan a la legitimidad del proceso de nombramiento deben considerarse por debajo del umbral pertinente. Por el contrario, los incumplimientos que ignoran por completo las normas más fundamentales del nombramiento o los incumplimientos que pueden socavar de otro modo la finalidad y el efecto del requisito «establecido por la ley» deben considerarse como una violación de dicho requisito.

En tercer lugar, la valoración por parte de los tribunales nacionales de los efectos jurídicos de una infracción de una norma interna sobre nombramientos judiciales debe llevarse a cabo sobre la base de la jurisprudencia pertinente del Convenio y de los principios derivados de la misma.

El TEDH subraya cómo diversas organizaciones internacionales han señalado que la reforma en 2017 del sistema de elección de los miembros judiciales del CNPJ supuso que el Consejo dejara de ser independiente y de cumplir su obligación constitucional de salvaguardar la independencia de los tribunales y los jueces. Pero tal afirmación la contextualiza el TEDH subrayando la importancia de tener en cuenta las circunstancias en las que se constituyó el nuevo CNPJ.

Así, el TEDH señala que, tras la entrada en vigor de la reforma de 2017, la Dieta procedió a elegir en 2018 a los quince miembros judiciales del CNPJ. Para el TEDH, “tal y como ha afirmado (…) el Comisario polaco de Derechos Humanos, las elecciones fueron aparentemente boicoteadas por la comunidad jurídica, ya que solo dieciocho candidatos se presentaron para quince puestos del nuevo CNCJ. Como señaló el segundo interviniente (…) seis jueces de los quince designados para el CNPJ por el Parlamento habían sido nombrados en los últimos seis meses como presidentes o vicepresidentes de tribunales por el Ministro de Justicia (…) la mayoría de los miembros del actual CNCJ eran miembros del partido gobernante, titulares de cargos gubernamentales o elegidos por el Parlamento por recomendación del partido gobernante”.

Para el TEDH, en virtud de la Ley de 2017, que privó al poder judicial del derecho a nominar y elegir a los miembros judiciales del CNPJ -un derecho que le otorgaba la legislación anterior y que está reconocido por los estándares internacionales-, los poderes legislativo y ejecutivo lograron una influencia decisiva en la composición del CNPJ.

Así, no se trataba solo del sistema de elección sino también el contexto en el que el mismo se había aplicado el que determinó, “valorando todas las circunstancias en su conjunto”, que se estimase la violación del derecho al juez imparcial por el TEDH.

Conclusión

Del análisis de los pronunciamientos del TJUE y del TEDH se desprende que la conformidad con normas internacionales vinculantes del sistema de elección de los miembros judiciales del CGPJ no se podría determinar únicamente examinando las reglas objetivas que rigen el sistema de elección sino el contexto en el que efectivamente opera ese sistema de elección.

Sin embargo, sería cuando menos curioso que el partido que está bloqueando la renovación, y que trae a colación una hipotética politización futura del CGPJ, tratase de argumentar un contexto pasado de politización del CGPJ, cuando precisamente el mismo tiene desde hace más de 5 años una mayoría conservadora. Aunque indudablemente la situación de nuestro país no llega a los extremos del caso polaco, se podrían recordar algunos elementos y episodios muy preocupantes (como el famoso whatsapp del representante del Partido Popular sobre el control de la Sala de lo Penal vía CGPJ)

En todo caso, hay evidentemente una explicación a las cautelas del TJUE y del TEDH a la hora de rechazar afirmar que un sistema parlamentario o gubernamental de elección del órgano encargado de garantizar la independencia de los tribunales pueda por sí mismo vulnerar el derecho al juez imparcial. La doctrina de ambos tribunales obliga a realizar un cuidadoso examen del contexto y del funcionamiento práctico en el que se desarrolla un determinado sistema, lo que complejiza sin duda la aplicación del derecho.

Tal explicación es que el sistema de Consejos Judiciales no rige en todos los estados europeos y difícilmente serían compatibles con un derecho al juez imparcial que prescindiera del contexto en el que se desarrollan los sistemas de nombramientos de jueces como el alemán o el sueco.

En efecto, en Alemania el nombramiento de los jueces de los tribunales federales lo realiza el ejecutivo mediante una selección previa de un comité de selección de jueces (Richterwahlausschuss). El comité de selección de jueces está compuesto a partes iguales por los ministros responsables de los Estados federales y por miembros seleccionados por el Parlamento Federal. En algunos Länder existen comités similares para el nombramiento de los jueces de los tribunales estatales.

En Suecia la Junta de Propuestas de Jueces elabora propuestas para todos los nombramientos judiciales, en función de las cuales el Gobierno nombra a los jueces. La Junta de Propuestas de Jueces está compuesto por nueve miembros: cinco entre personas que sean o hayan sido jueces, dos licenciados en derecho que trabajen fuera del sistema judicial (un abogado propuesto por el Colegio de Abogados, el otro propuesto por la Asociación Sueca de Autoridades Locales y Regiones y la Agencia Sueca para los Empleados del Gobierno) y dos representantes de los ciudadanos. Los miembros representantes de los ciudadanos son nombrados por el Parlamento (y suelen ser diputados), mientras que los otros siete miembros son nombrados por el Gobierno.

Tales sistemas de elección de jueces sólo pueden considerarse conformes con el derecho al juez imparcial por el contexto en el que se producen y por el establecimiento de determinadas garantías (por ejemplo, el establecimiento del principio de mérito para la selección de los candidatos que se especifica a través de los requisitos establecidos por la ley).

De la doctrina del TJUE y del TEDH se desprende que el derecho al juez imparcial exige ciertamente garantizar la independencia de los jueces respecto de los poderes legislativo y ejecutivo, pero de ello no se deriva la exigencia de que únicamente sean los propios jueces los que se elijan entre sí.

 

 

[1] El artículo 187 de la Constitución establece:

«1. El Consejo Nacional del Poder Judicial [CNPJ] estará integrado por:

1) el presidente primero del Tribunal Supremo, el ministro de Justicia, el presidente del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo y otra persona designada por el presidente de la República;

2) quince miembros elegidos de entre los jueces del Tribunal Supremo, los tribunales ordinarios, los tribunales de lo contencioso-administrativo y los tribunales militares;

3) cuatro miembros elegidos por el Sejm (Dieta, Polonia) de entre los diputados y dos miembros elegidos por el Senat (Senado, Polonia) de entre los senadores.

[…]

  1. Los miembros electivos [del CNPJ] tendrán un mandato de cuatro años.
  2. El régimen, el ámbito de actividades y el funcionamiento [del CNPJ], así como la forma de elección de sus miembros, se establecerán en la ley.»

[2] En virtud del artículo 11 bis, apartado 2, de la Ley del CNPJ, los candidatos a ocupar un puesto de miembro de origen judicial del CNPJ se proponen por un grupo compuesto por al menos dos mil ciudadanos polacos o un grupo compuesto por al menos veinticinco jueces en activo.

[3] Durante el desarrollo del proceso tal Sala Disciplinaria quedaría finalmente constituida.

[4] No obstante lo cual la Sala Social del Tribunal Supremo observó -en cuanto a las circunstancias en las que se había creado el CNPJ y la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de junio de 2017 que había dado lugar a la modificación del procedimiento de elección- que dada la ausencia de modificación de la Constitución, el Tribunal Constitucional había creado una divergencia en su jurisprudencia en relación con cuestiones sistémicas de importancia fundamental para la aplicación del derecho a un juicio justo y las obligaciones fundamentales en virtud del Derecho de la UE. En su opinión, la nueva interpretación de 2017 no estaba respaldada por la teoría jurídica y la propia sentencia había sido una manifestación de una crisis constitucional en Polonia, ya que había sido dictada por una formación que incluía a dos miembros nombrados en un procedimiento ilegal

[5] Según el Auto del TJUE de 14 de julio de 2021: “La mera existencia de disposiciones nacionales que permitan que el sistema disciplinario sea utilizado como sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales puede suscitar dudas en el ánimo de los justiciables y de los demás Estados miembros en cuanto a la independencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, lo que podría ocasionar un perjuicio grave e irreparable”.

[6] Sin embargo, la ausencia de tal infracción no excluye la posibilidad de una violación del derecho al juez imparcial, ya que un procedimiento aparentemente conforme con las normas internas puede, sin embargo, producir resultados incompatibles con el objeto y la finalidad de ese derecho. En tal caso, el Tribunal debe proseguir su examen con arreglo al segundo y tercer criterio del escrutinio.

 

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