Legislar a ciegas es una desventaja y en la era del big data resultaría incongruente
La afirmación procede de un nuevo documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional publicado el 20 de junio de 2025 que, ante la importancia de lograr un sólido marco de insolvencia personal para contribuir a la estabilidad financiera, propone que se implementen sistemas de recopilación de datos sobre los regímenes de insolvencia personal: https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2025/06/20/Personal-Insolvency-and-Data-Collection-Systems-567848.
Este documento de trabajo recomienda la elaboración de informes estadísticos que permitan tomar decisiones políticas con conocimiento de causa y abordar los retos asociados a la insolvencia personal. Y lo hace desde el convencimiento de que solo una comprensión adecuada de la realidad social y económica y de las cualidades y deficiencias del marco jurídico e institucional diseñado para tratar la insolvencia de las personas físicas permite proponer soluciones eficaces y eficientes[1].
En las últimas décadas, la transcendencia social y económica de la insolvencia de las personas naturales ha requerido un nuevo enfoque que se ha materializado en modernas leyes sobre insolvencia personal. La inusitada creatividad de la tecnología financiera para ampliar las vías de acceso al crédito ha fomentado el crecimiento económico, pero también el endeudamiento personal. Ante ello, los sistemas de insolvencia personal resultan decisivos para determinar cómo los individuos perciben y afrontan los riesgos de su actividad económica y cuándo, aquellos que se enfrentan a un endeudamiento excesivo, pueden volver a la vida productiva.
Este documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional no se ocupa del alcance de las legislaciones sobre insolvencia personal, sino que aborda un tema poco conocido: plantea que solo será posible evaluar si los regímenes sobre insolvencia personal están logrando los objetivos perseguidos cuando existan mecanismos adecuados de recopilación de datos que permitan identificar las causas que conducen a la insolvencia, contribuyendo a la comprensión de los efectos del sobreendeudamiento. Los datos por recopilar deberían ajustarse tanto a los fines del régimen de insolvencia personal cuanto a los objetivos que se persigan en relación con las políticas sociales y económicas. Y la información procedente de un adecuado sistema de recopilación de datos debidamente procesada contribuirá a la transparencia del sistema y a la rendición de cuentas de todas las instituciones implicadas. No solo arrojará luz sobre el funcionamiento del régimen de insolvencia personal, sino que ayudará a las autoridades y al público en general a evaluar la utilidad y el valor de ese régimen de insolvencia.
En general, las legislaciones sobre insolvencia suelen diseñarse sin una base empírica adecuada, y sin datos es difícil supervisar o controlar el impacto o determinar el éxito o fracaso de una ley específica o de cualquier reforma legislativa. Además, las estadísticas basadas en datos empíricos pueden ayudar a evaluar los riesgos de manera efectiva, identificar tendencias, favorecer la asignación eficiente de recursos institucionales y contribuir a la rendición de cuentas del sistema de insolvencia. Asimismo, la recopilación y el análisis continuo de datos alimentan el diseño de reformas y la evaluación de su eficacia, en un ciclo de retroalimentación «virtuoso» que refuerza la intervención legislativa. Las evaluaciones de impacto y las reformas legislativas que no estén respaldadas por datos empíricos corren el riesgo de ser ineficientes o incluso perjudiciales.
Ahora bien, hay que tener presente que los datos cuentan con limitaciones y que son solo una de las muchas herramientas dirigidas a mejorar la formulación de políticas. La recopilación de datos y las estadísticas respaldarían el trabajo analítico, sin reemplazarlo.
Este documento de trabajo, dirigido a legisladores, reguladores, administradores concursales y asesores, así como al mundo académico, pretende ser un primer paso hacia el desarrollo de sistemas de recopilación de datos que avalen el análisis de los regímenes de insolvencia personal. Con esta finalidad, ofrece una visión general de los principales desafíos en el diseño y la recopilación de datos en casos de insolvencia personal y reflexiona sobre la experiencia existente en cada país. También propone algunas bases útiles para el desarrollo de modelos de recopilación de datos aplicables en la evaluación y diseño de sistemas de insolvencia personal, reconociendo al mismo tiempo las limitaciones inherentes a todos los sistemas de datos y las diferentes circunstancias de cada país.
En relación con los efectos de la legislación sobre insolvencia personal y la necesidad de medir los beneficios y riesgos asociados, este documento de trabajo parte de un informe del Banco Mundial sobre el tratamiento de la insolvencia de las personas naturales[2]. El elemento humano hace que la insolvencia de las personas físicas presente caracteres únicos de especial complejidad, que difieren esencialmente de los que se presentan en las insolvencias societarias.
Un régimen de insolvencia de las personas naturales conlleva beneficios para los acreedores, los deudores, la sociedad y el sistema económico en general. Por un lado, la legislación sobre insolvencia personal contribuye a maximizar el valor del patrimonio para los acreedores, garantizando una distribución equitativa de los beneficios entre todos los afectados por la insolvencia mediante un procedimiento de acción colectiva. Por otro lado, las leyes de insolvencia personal pueden ayudar a los deudores honestos, pero desafortunados, a superar sus dificultades financieras y salir adelante mediante procedimientos que se dirigen a la condonación de las deudas residuales, permitiéndoles una segunda oportunidad. Ello genera beneficios intangibles para el deudor y su familia, y permite al deudor reincorporarse a actividades productivas, dejando de depender de los recursos estatales y los programas de apoyo social, y reintegrarse como contribuyente al sistema. Finalmente, un adecuado régimen de insolvencia personal puede obligar a los acreedores a ser realistas a la hora de valorar sus reclamaciones, con un importante ahorro de costes, e incentivarles para que adopten prácticas crediticias más responsables. Al mismo tiempo, la reincorporación del deudor a la actividad productiva puede incentivar el emprendimiento, liberando la presión financiera que se acumula en el sistema como consecuencia del apalancamiento excesivo.
No obstante, se describen también tres riesgos principales asociados a la legislación sobre insolvencia personal. En primer lugar, el denominado «riesgo moral», referido a la posibilidad de que se generen incentivos para que los deudores actúen de forma irresponsable, del que deriva la exigencia de que las leyes de insolvencia se diseñen de modo que no protejan a los deudores que hacen uso del «incumplimiento estratégico», aquel en el que la ganancia derivada del incumplimiento supera el coste que conlleva la posible sanción. Se trataría de reducir las ineficiencias del sistema para evitar que los deudores pudieran explotarlas para eludir las consecuencias del incumplimiento. En segundo lugar, asociado al anterior, el «riesgo de fraude». La posibilidad de que el deudor aproveche indebidamente los medios que pone a su disposición el sistema de insolvencia para eludir el cumplimiento de sus obligaciones. Y, en tercer lugar, «el estigma», el descrédito que conlleva verse sujeto a un procedimiento de insolvencia, que puede conducir a los deudores a un agravamiento extremo de su situación, en una huida hacia delante evitando la solución legal.
Que los beneficios de una legislación sobre insolvencia personal bien diseñada superarían los riesgos inherentes puede deducirse de la correlación existente entre el desarrollo de los mercados de crédito al consumo y la existencia de una práctica activa de insolvencia personal. Sin embargo, se precisa mayor investigación fundada en estudios empíricos sobre el impacto económico de los sistemas de insolvencia. Así, en general, se constata que resulta más difícil medir los beneficios y los riesgos de una ley de insolvencia personal para los deudores y la economía que para los acreedores. La maximización del valor como beneficio para los acreedores podría medirse de forma similar a los casos de insolvencia empresarial, mediante indicadores clave como los plazos, los costes y las tasas de recuperación. En cambio, los beneficios para los deudores solo pueden medirse con otras técnicas algo más «sofisticadas», como encuestar a aquellos que han completado con éxito el proceso de insolvencia personal para evaluar su experiencia. Y los beneficios para la economía y la sociedad, que, por regla general, solo son evidentes a largo plazo, exigen estudios complementarios relativos, por ejemplo, a la variación de los tipos de interés de los préstamos personales sin garantía antes y después de una reforma de la legislación de insolvencia personal, o requieren análisis comparados, por ejemplo, de los tipos de interés entre países con diferentes regímenes de insolvencia.
En relación con el diseño de un sistema de recolección de datos para el régimen de insolvencia personal, este documento de trabajo parte de la necesidad de dedicar tiempo y recursos suficientes al diseño del sistema, consultando a las partes interesadas, autoridades competentes y expertos, y hacer del sistema de recopilación de datos una parte integral del régimen de insolvencia personal. El sistema que se diseñe debe estar en consonancia con las disposiciones sustantivas y procesales de la legislación sobre insolvencia personal[3].
El establecimiento de un sistema de recopilación de datos sobre insolvencia personal se justifica en la necesidad de medir y evaluar la eficacia y eficiencia del régimen de insolvencia personal en el logro de sus objetivos, proporcionando información útil para el análisis de los problemas subyacentes a la insolvencia personal y para el diseño de políticas sociales. En este sentido, dado que el objetivo fundamental del régimen concursal de las personas naturales es ofrecer una segunda oportunidad a las personas sobreendeudadas, el principal indicador de eficacia del régimen concursal personal es el número de personas exoneradas. Otros objetivos del sistema tendrán sus propios indicadores dirigidos a medir su eficacia. Al mismo tiempo, en términos de eficiencia la recopilación de datos permite evaluar el tiempo, el coste y los recursos necesarios para alcanzar los objetivos perseguidos por la legislación. Con todo, la recopilación de datos proporciona a los responsables políticos gran cantidad de información sobre los antecedentes y las circunstancias de la insolvencia personal, lo que puede ayudar a comprender las causas profundas de las dificultades financieras, identificar y monitorizar las desigualdades en el impacto de las crisis, evaluar si ciertos grupos demográficos o regiones se ven desproporcionadamente afectados por la insolvencia y tomar medidas para reducir esas disparidades o, en general, adoptar soluciones específicas para otros problemas subyacentes.
En el documento de trabajo se identifican algunas ventajas concretas que proporciona un sistema de recopilación de datos sobre insolvencia personal:
- Posibilidad de identificar tendencias y patrones, lo que permitiría anticiparse a futuros desafíos y abordarlos de manera proactiva.
- Garantía de que las reformas en la materia se apliquen de forma equitativa.
- Para investigadores y académicos los datos constituyen un recurso sumamente valioso, pues permiten aportar análisis relevantes sobre el comportamiento de los consumidores, la alfabetización financiera o las tendencias socioeconómicas.
- La recopilación de datos permite, asimismo, el análisis comparativo entre normas y prácticas internacionales, aunque las comparaciones siempre deben ser matizadas en base a las circunstancias específicas que afectan al régimen de insolvencia de cada país.
Ahora bien, el diseño de un sistema de recopilación de datos sobre la insolvencia personal debe incorporar salvaguardas para evitar riesgos en su funcionamiento. Es preciso garantizar la confidencialidad y privacidad de las personas con medidas de protección de datos y procesos de anonimización. La recopilación de datos debe basarse en el consentimiento informado de las personas afectadas y en una comunicación clara y transparente sobre los objetivos que se persiguen. Y deben adoptarse medidas de seguridad rigurosas para impedir filtraciones de datos y proteger a las personas de las consecuencias negativas, incluido el robo de identidad.
Por otro lado, aunque la información agregada podría generar un riesgo de estigmatización o reforzar prejuicios sociales, al mostrar determinadas tendencias que afecten a grupos concretos, siempre es preferible recopilar la información, pues su uso adecuado puede conducir a políticas sociales más eficaces y equitativas que aborden necesidades específicas de las personas con dificultades financieras.
Finalmente, en este apartado relativo al diseño del sistema de recopilación de datos, el documento de trabajo proporciona ejemplos prácticos de informes de datos procedentes de diferentes países, que revelarían los objetivos que persiguen los Estados al recopilar datos sobre insolvencia personal. Ahora bien, se advierte, por un lado, que los sistemas internos de recopilación de datos, como los que proporciona el poder judicial en muchos países, obtienen más información de la que se refleja en los informes publicados; y, por otro lado, hay que tener presente las asimetrías en el desarrollo de los sistemas estadísticos para la insolvencia en general. Algunos países no cuentan con un régimen de insolvencia personal y en otros existen enfoques diversos para la recopilación de datos e importantes diferencias en los aspectos a seleccionar. Así, por ejemplo, en Estados Unidos se emite un informe especial sobre fraude y abuso procesal en la insolvencia personal, y en Colombia se publica información detallada sobre la demografía de las personas insolventes. En todo caso, este documento de trabajo manifiesta de forma clara y contundente que los informes de datos sobre insolvencia personal representan un bien público, y se debe alentar a las autoridades responsables a compartir los datos con los investigadores para el necesario estudio empírico.
En cuanto a los datos a recopilar, habrá que recabar datos tanto sobre el funcionamiento del sistema de insolvencia personal como sobre los usuarios de dicho sistema y su situación económica y familiar. En el primer grupo de datos, el más básico es el número de solicitudes de condonación de deuda, tanto en conjunto como para cada modalidad de exoneración –mediante liquidación o mediante plan de pagos–. Ahora bien, es recomendable realizar también un seguimiento de los motivos del rechazo de las solicitudes de exoneración, en especial si el porcentaje de rechazo resulta significativo. Asimismo, desde el punto de vista del coste, sería conveniente rastrear datos sobre honorarios de abogados y otros asesores, tasas judiciales o administrativas, o sobre las solicitudes rechazadas por la insuficiencia de valor de los activos disponibles o previstos para cubrir los gastos administrativos mínimos. Otro tipo de coste a monitorizar es el presupuesto de manutención del deudor y su familia o, en términos de eficiencia institucional, el tiempo que se tarda en decidir la aceptación o el rechazo de las solicitudes, ya que, en el contexto de la insolvencia personal, la justicia demorada a menudo equivale a justicia denegada.
Por lo que respecta a los datos recopilados sobre los usuarios, habría que comenzar con una encuesta básica sobre el solicitante. De los datos podría extraerse, por ejemplo, una presencia significativa de reincidencias que podría indicar deficiencias del sistema o bien poner de manifiesto simplemente la existencia de deudores con bajos ingresos a largo plazo y una situación financiera especialmente vulnerable que justifican una necesidad legítima e inevitable de reincidencia, sin implicar un fallo del sistema. Siempre que sea posible, las solicitudes y los casos deben categorizarse según los distintos tipos de deudores afectados, registrando por separado las pequeñas empresas y las personas físicas, y dentro de estas, los empresarios individuales y los consumidores atendiendo a la deuda prevalente, lo que no deja de ser una tarea compleja, ya que categorizar diversas deudas, según sean o no comerciales o de consumo, puede ser difícil y potencialmente engañoso, pues no siempre será posible separar las deudas en categorías claras. En cuanto a los datos demográficos, en el contexto de la insolvencia personal pueden ser especialmente esclarecedores. Por ejemplo, la concentración de casos de insolvencia en una región en particular podría indicar problemas económicos localizados que justifican la intervención gubernamental, y la presencia llamativa de mujeres con hijos menores en la condición deudora permitiría identificar la necesidad de esfuerzos específicos para apoyar a un elemento vulnerable de la sociedad.
Hay un dato que debe tratarse con cautela: las razones de la insolvencia del deudor. De un lado, un fenómeno complejo como la insolvencia rara vez tiene una sola causa y, de otro, los deudores a menudo carecen tanto de la capacidad como de la perspectiva adecuada para identificar las causas de su insolvencia. Las sofisticadas técnicas de marketing y diseño de deudas de consumo aumentan la vulnerabilidad financiera de los deudores sin que estos se den cuenta. Junto a ello, debe considerarse que las causas más comunes de la insolvencia personal responden a acontecimientos como el desempleo, los problemas de salud, divorcios o nacimientos. Los datos financieros son, desde luego, un indicador necesario, y resulta útil rastrear los tipos de acreedores, la clase de deuda y la constitución de las reclamaciones para elaborar igualmente un perfil de los acreedores. Ahora bien, aunque en principio parezca que las conductas cuestionables de los sujetos en la gestión de sus deudas pueden haber contribuido a la insolvencia, quienes recopilan datos deben tener cuidado al considerar la situación financiera de los deudores en su conjunto, evitando presentar una imagen distorsionada o un relato sesgado de la irresponsabilidad personal cuando existen otras explicaciones que no serán tan fáciles de detectar o documentar.
Por último, un sistema de recopilación de datos debe estar bajo la supervisión de una autoridad competente[4]. El documento de trabajo manifiesta que la elección de esta autoridad puede depender de diversos factores, como el objetivo principal de la recopilación de datos. Si el objetivo es fundamentar decisiones políticas y reformas legislativas, las autoridades gubernamentales parecen ser las más adecuadas. En todo caso, el organismo encargado debe ser independiente, para garantizar la integridad e imparcialidad de los datos, como una oficina de estadística, que cuenta, además, con la experiencia necesaria en la recopilación de datos, análisis y presentación de informes. Debe existir un marco legal regulatorio de la autoridad responsable y se debe considerar la accesibilidad y trasparencia de los datos, al tiempo que será preciso contar con sólidas medidas de privacidad y seguridad para proteger la información confidencial. Por otra parte, un enfoque colaborativo que involucre a múltiples partes interesadas puede ser una forma eficaz de recopilar y publicar datos sobre insolvencia personal.
El formulario de datos que se diseñe debería:
- Vincular la recopilación de datos con los trámites formales del procedimiento de insolvencia personal.
- Minimizar la cantidad de datos a recopilar, que deben ser los estrictamente necesarios para alcanzar los objetivos del sistema.
- Fomentar el uso de elementos y formatos de datos estandarizados para garantizar la coherencia y facilitar el análisis.
- Emplear un lenguaje claro y sencillo para garantizar que se reflejen datos correctos.
- Adoptar buenas prácticas a la hora de organizar los datos que se pretenden recopilar.
- Garantizar el cumplimiento de la legislación sobre protección de datos.
Los formularios deberán beneficiarse de pruebas piloto y de revisiones y actualizaciones periódicas. Además, es recomendable documentar el proceso de recopilación de datos y divulgar la metodología empleada al público, ya que la transparencia del proceso aumenta su legitimidad y aceptación por parte del público y las partes interesadas.
No hay que olvidar, en todo caso, que la recopilación de datos es el primer paso de un proceso que incluye el análisis, el tratamiento de los datos y la publicación de informes. Este documento de trabajo aboga por un enfoque que maximice la recopilación de información para el análisis del régimen de insolvencia personal y la evaluación de las circunstancias económicas y sociales relacionadas con la insolvencia de las personas naturales, y, aunque puedan elaborarse informes internos para fines específicos y sobre asuntos especialmente sensibles, el enfoque general debe promover la accesibilidad y la amplia difusión de los informes.
[1] Por tanto, no se trata del uso de datos de insolvencia personal obtenidos en los registros de insolvencia o en los sistemas de información crediticia, que, habitualmente, se dirigen a ofrecer a los acreedores y otras partes información para fomentar la concesión responsable de préstamos, y que no guardan relación con la evaluación del sistema de insolvencia en su conjunto.
[2]Vid., ese informe en https://documentos.bancomundial.org/es/publication/documents-reports/documentdetail/668381468331807627/insolvency-and-creditor-and-debtor-regimes-task-force-working-group-on-the-treatment-of-the-insolvency-of-natural-persons. El informe fue comentado y traducido por GARRIDO, J. M.ª, «Informe del Banco Mundial sobre el tratamiento de la insolvencia de las personas naturales», en el ADCo. n.º 31, enero-abril 2014, págs. 197 a 356.
[3] En la elaboración de esta parte del estudio constituye una fuente importante de referencia otro documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional de 2019: GARRIDO, J. M.ª, BERGTHALER, W., DELONG, C. M., JOHNSON, J., RASEKH, A., ROSHA, A., y STETSENKO, N., «The Use of Data in Assessing and Designing Insolvency Systems», IMF Working Paper 19/27. Vid., en https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2019/02/04/The-Use-of-Data-in-Assessing-and-Designing-Insolvency-Systems-46549.
[4] En el caso español, la recopilación y publicación de estadísticas de insolvencia personal la realiza el Registro mercantil: https://www.registradores.org/actualidad/portal-estadistico-registral/estadisticas-concursales.